Närvarande från Riksdagens ombudsmän: justitieombudsmannen Kerstin André, byråchefen Carl-Gustaf Tryblom samt hovrättsassessorerna Catrine Björkman, Anna Sollerborn (t.o.m. den 2 oktober 2008), Mathias Wastesson och Lisa Gunnfors (protokollförare)
Akter i ärenden rörande barn och ungdomar som vårdas enligt bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) granskades. Vidare granskades akter i ärenden rörande barn födda 1992, 1997, 2001 och 2007 som är placerade utanför det egna hemmet med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, samt akter i ärenden där s.k. barnavårdsutredningar hade avslutats utan åtgärd under första kvartalet 2008.
Härutöver granskades de pärmar som innehöll handlingar som inte hade föranlett något ärende och inte heller hade tillförts någon personakt.
Ett urval av sociala utskottets protokoll från 2008 gicks igenom.
Granskningen av akter m.m. vid enheten fortsatte.
Catrine Björkman och Lisa Gunnfors granskade de fem äldsta pågående utredningarna om vårdnad, boende eller umgänge, de fem äldsta pågående faderskapsutredningarna och avtal om vårdnad, boende eller umgänge som hade godkänts under första kvartalet 2008.
Carl-Gustaf Tryblom, Anna Sollerborn och Mathias Wastesson granskade akter i ärenden beträffande personer som under 2007-2008 har varit föremål för vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, eller omedelbart omhändertagna enligt 13 § LVM, samt de pärmar som innehöll handlingar som inte föranlett något ärende och inte heller hade tillförts någon personakt.
På förmiddagen slutfördes granskningen av akter m.m. vid barn- och ungdomsenheten, familjerätten och beroendeenheten.
Inspektionen avslutades under eftermiddagen med ett möte. Från nämndens sida deltog 2:e vice ordföranden Sonia Landin, avdelningschefen för individ- och familjeomsorgen Marica Gardell, verksamhetschefen för IFO resurs och familjerätten Eva Stålhandske, verksamhetschefen för beroendeenheten Per-Johan Fernström, 1:e socialsekreteraren Gunvor Bergström, systemförvaltaren Lars Olofsson, utredningssekreteraren Hans Haglund och socialsekreteraren Tanja Johansson.
JO Kerstin André redogjorde vid mötet kortfattat för JO:s verksamhet och förklarade att inspektionen ingick som ett led i JO:s ordinarie tillsynsverksamhet. De under inspektionen gjorda iakttagelserna redovisades i huvudsak. Vissa allmänna frågor diskuterades.
De vid inspektionen gjorda iakttagelserna har i huvudsak belysts vid det avslutande mötet. Därvid har en del förhållanden fått förklaringar och beträffande några punkter har bekräftats att det förelegat brister i handläggningen.
Jag har funnit skäl att i protokollet uttala följande med anledning av vad som har kommit fram vid inspektionen.
Dokumentationen i ärendena var i allmänhet mycket god. Det var med något undantag lätt att snabbt skaffa sig en överblick och sätta sig in i ärendena. Besluten var överlag tydligt utformade och utredningarna välskrivna.
Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda en utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 § SoL). När det gäller utredningar om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd kompletteras bestämmelsen av 11 kap. 2 § SoL.
Om det i det enskilda fallet finns anledning att inleda en utredning får avgöras efter en bedömning från fall till fall. En sådan s.k. förhandsbedömning grundas i första hand på innehållet i anmälan och förvaltningens tidigare kännedom om den som avses med anmälan.
Med en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL avses all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta beslut i ett ärende. Om nämnden anser att en anmälan inte bör föranleda ett ärende, bör inte heller några utredningsåtgärder vidtas (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 312). Det finns däremot i de flesta fall inget som hindrar att socialnämnden, innan den beslutar i frågan om att inleda en s.k. barnavårdsutredning, tar kontakt med vårdnadshavaren och talar med denne om vad som har förevarit (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1999/2000 s. 238). Att nämnden önskar tala med vårdnadshavaren får dock inte innebära att beslutet dröjer någon längre tid. Om nämnden vill få till stånd ett möte med vårdnadshavaren inom ramen för den s.k. förhandsbedömningen måste nämnden ta kontakt med denne mer eller mindre omgående efter det att anmälan inkommit.
Vid granskningen av pärmarna med handlingar som inte föranlett något ärende uppmärksammades fall där nämndens beslut att inte inleda en utredning hade dragit ut för länge på tiden. Som exempel kan nämnas en anmälan om oro för K.C., född 2003. Anmälan inkom den 5 maj 2006. Den 16 maj 2006 träffade handläggaren K.C:s föräldrar. Därefter kallades föräldrarna till ytterligare möten. Föräldrarna kom dock inte till mötena. Först den 21 december 2006 fattades beslut om att inte inleda utredning beträffande K.C:s situation. Det är inte tillfredsställande att det tog så lång tid innan nämnden tog ställning till om anmälan skulle föranleda en utredning.
Vid det avslutande mötet upplystes att det har tillskapats en grupp inom förvaltningen med uppgift att se till att det i ett tidigt skede fattas beslut om att inleda eller inte inleda utredning. Det finns anledning att anta att denna åtgärd kommer att i fortsättningen avhjälpa sådana brister i handläggningen som nu berörts. Jag lämnar därför frågan.
En utredning som rör frågan om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd ska enligt 11 kap. 2 § andra stycket SoL bedrivas skyndsamt och vara slutförd inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får nämnden förlänga utredningen för viss tid.
Vid granskningen av akterna i de ärenden då en s.k. barnavårdsutredning hade inletts men avslutats utan någon åtgärd från nämndens sida uppmärksammades ett par fall där det kan ifrågasättas om inte utredningen hade pågått för lång tid. Som exempel kan nämnas en utredning beträffande P.B., född 1991. Nämnden beslutade i det fallet att inleda en utredning den 26 juni 2007. Utredningen blev klar den 22 januari 2008. Utredningsåtgärderna var begränsade och avsåg i princip endast samtal med familjemedlemmarna. Under tiden från den 24 oktober 2007 till den 22 januari 2008 vidtogs inte några åtgärder. Utredningen borde enligt min mening ha kunnat avslutas långt tidigare än vad som blev fallet.
Vid det avslutande mötet uppgav förvaltningen att man är medveten om att utredningstiden i vissa fall är för lång. Förhållandet beror bl.a. på att många handläggare inom förvaltningen är relativt nyanställda och fortfarande i behov av arbetsledning.
Som framgår av 11 kap. 2 § andra stycket SoL får nämnden besluta om att förlänga utredningstiden om en barnavårdsutredning inte blir klar inom fyra månader. Ett skäl att förlänga utredningstiden kan vara att en barnpsykiatrisk utredning måste avvaktas innan nämnden beslutar om eventuella insatser.
I ett ärende rörande E.K., född 1995, inleddes en utredning den 29 mars 2007 efter anmälan från E.K:s skola. Utredningen skulle således ha avslutats senast den 29 juli 2007. På grund av en begäran om barnpsykiatrisk utredning kunde utredningen dock inte slutföras i tid. Den 10 september 2007 förlängdes utredningstiden till den 1 november 2007. I beslut den 14 december 2007 förlängdes utredningstiden på nytt till den 31 januari 2008. Båda dessa beslut fattades efter utredningsfristens utgång. Utredningen slutfördes först i april 2008. Något nytt beslut om att förlänga utredningstiden fanns inte. Detta är givetvis inte tillfredsställande.
Det var en allmän iakttagelse vid inspektionen att det fanns brister när det gällde att fatta formella beslut om att förlänga utredningstiden. Jag vill framhålla att det är angeläget att handläggarna uppmärksammar arbetsledningen på att ett förlängningsbeslut behöver fattas. Att de gör så är viktigt för att ledningen ska kunna se till att utredningen bedrivs effektivt. I detta sammanhang vill jag också påpeka att när beslut om förlängd utredningstid fattas ska det i beslutet anges en ny frist inom vilken utredningen ska vara klar. I något fall hade så inte skett.
Socialnämnden får med stöd av 6 § LVU besluta att den som är under 20 år omedelbart ska omhändertas, om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU och rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Om socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhändertagande.
Det finns få bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheter ska utforma sina beslut. Av 20 § förvaltningslagen (1986:223) framgår dock att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Från skyldigheten att motivera beslutet finns vissa undantag, bl.a. om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.
Bestämmelsen om skyldigheten att enligt 20 § förvaltningslagen motivera ett beslut gäller endast beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende, dvs. slutliga beslut. Härmed avses beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende i sak men också beslut genom vilka en myndighet avvisar eller skriver av ett ärende (se bl.a. Hellners/Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2 uppl. s. 225, och Bohlin/Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, 2 uppl. s. 150 f.).
Ett beslut om omedelbart omhändertagande avser myndighetsutövning mot enskild. Beslutet utgör emellertid inte ett slutligt beslut och bestämmelsen i 20 § FL blir därför inte direkt tillämplig på ett sådant beslut. Detta innebär givetvis inte att inte skälen för beslutet, särskilt som det har ingripande verkningar för den enskilde, ska klargöras.
Det finns inte i LVU någon bestämmelse om hur beslut om omedelbart omhändertagande ska utformas. Något krav kan knappast uppställas på att det i själva beslutshandlingen, som oftast är en blankett, lämnas en mer ingående motivering till varför nämnden har ansett att det är sannolikt att den unge bör beredas vård med stöd av LVU. Underlaget för omhändertagandebeslutet återfinns i stället som regel i en särskilt upprättad handling. I beslutshandlingen bör det däremot anges huruvida omhändertagandet har föranletts av sådana omständigheter som avses i 2 § och/eller 3 § LVU (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 590). Om den unge efter omhändertagandebeslutet placeras i ett särskilt ungdomshem, ett s.k. §12-hem, har hemmet särskilda befogenheter beträffande den som vårdas på grund av sådana omständigheter som avses i 3 § LVU. Hemmets befogenheter är däremot begränsade beträffande den som är intagen med stöd av 2 § LVU. Det är därför viktigt att det av ett beslut om omhändertagande framgår med stöd av vilken bestämmelse som den unge har omhändertagits.
I några av de beslut som jag tog del av under inspektionen angavs det inte alltid uttryckligt om beslutet om omhändertagande grundades på sådana omständigheter som avses i 2 § och/eller 3 § LVU. Som framgår av det nyss anförda bör besluten enligt min mening utformas så att det inte råder någon osäkerhet i den delen. I detta sammanhang vill jag upplysa om att jag i ett beslut den 3 juli 2008, JO:s dnr 4613-2006, ifrågasatt om inte bestämmelsen i 6 § LVU borde förtydligas när det gäller huruvida nämnden bör ange vilken bestämmelse som beslutet grundas på. Jag sände därför kopia av det beslutet till Socialdepartementet för kännedom. Jag framhöll att det under alla förhållanden finns ett behov av råd till kommunerna om hur ett beslut om omedelbart omhändertagande bör utformas såvitt här är i fråga. En kopia av beslutet skickades därför även till Socialstyrelsen för kännedom.
Huruvida besluten om omhändertagande grundades på sådana omständigheter som anges i 2 § och/eller 3 § LVU framgick som regel av det som anfördes i beslutshandlingen under rubriken "Utredning". Där fanns i flera fall en mycket ingående redogörelse för nämndens kontakter med den unge och hans eller hennes familj och de omständigheter som hade föranlett omhändertagandet. Detta föranleder mig att kommentera frågan om huruvida den redovisningen omfattats av sekretess eller inte; detta får betydelse om någon begär att få ta del av beslutet hos nämnden eller hos en allmän förvaltningsdomstol.
Vid det avslutande mötet uppgav förvaltningen att vissa av de uppgifter som hade tagits in i omhändertagandebeslut under rubriken "Utredning" omfattas av sekretess och därför inte skulle lämnas ut vid en utlämnandeframställning.
Enligt 7 kap. 4 § första stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Sekretessen gäller dock inte beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke och beslut om sluten ungdomsvård. Beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU är alltså alltid offentliga.
I propositionen till sekretesslagen anfördes att alla beslut om omhändertagande eller vård av någon utan samtycke är offentliga. Någon närmare kommentar om vad som avsågs med ett beslut gjordes inte (prop. 1979/80:2 Del A s. 182). I kommentaren till sekretesslagen anförs att det endast är beslutet och skälen för beslutet som är offentliga. För uppgifter i det bakomliggande materialet kan sekretess gälla (Regner m.fl., Sekretesslagen - En kommentar, s. 7:25).
Det kan diskuteras om uppgifter, som normalt omfattas av sekretess hos socialnämnden, blir offentliga genom att de tas in i själva beslutshandlingen. Jag skulle därför för egen del förorda att man är återhållsam med att i beslutshandlingen redovisa uppgifter som rör bl.a. den unges personliga förhållanden. De omständigheter som ligger till grund för nämndens omhändertagandebeslut bör i stället redovisas till länsrätten i en särskild promemoria.
När det gäller utformningen av besluten om omedelbart omhändertagande vill jag avslutningsvis tillägga att det i ett fall inte hade angetts vilken dag som beslutet fattades. Det ligger i sakens natur att den uppgiften ska finnas med i ett omhändertagandebeslut. Om uppgiften inte finns i beslutet kan det vara svårt för länsrätten att avgöra om beslutet har underställts i rätt tid (se 7 § LVU).
Det har från rättssäkerhetssynpunkt ansetts erforderligt att ett beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU prövas av domstol. Ett beslut om omedelbart omhändertagande ska enligt 7 § LVU därför underställas länsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades.
Själva beslutet om omhändertagande kan i allmänhet ges in till länsrätten samma dag som beslutet fattas eller påföljande dag (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 356 och 1999/2000 s. 264). Som motivering till den i lagen angivna tidsfristen anfördes i förarbetena till lagstiftningen bl.a. att det kan vara nödvändigt att till beslutet foga även annan utredning som finns tillgänglig hos nämnden. Vid helger kan det vara svårt att få tag på sådan utredning. Också den försening av postbefordran som mellankommande helgdagar kan innebära måste beaktas (prop. 1979/80:1 Del A s. 591).
I ett ärende rörande D.E., född 1992, uppmärksammades att nämndens beslut om att omedelbart omhänderta D.E. den 30 april 2008 underställdes länsrätten först den 5 maj 2008. Det synes inte ha funnits skäl för nämnden att dröja med underställandet. Underställning borde därför ha skett tidigare än vad som blev fallet.
Enligt 43 § LVU ska polismyndigheten lämna biträde bl.a. för att på begäran av socialnämnden eller någon ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat genomföra beslut om vård eller omhändertagande enligt LVU.
Den 18 februari 2008 fattade nämnden ett beslut om att omedelbart omhänderta E.K., född 1995, med stöd av 6 § LVU. I samband med detta begärdes polishandräckning enligt 43 § LVU. Av journalanteckningar framgår att polisen verkställde beslutet genom att hämta E.K. i skolan. Detta väckte stor uppmärksamhet bland skolans lärare och elever.
JO har i flera fall behandlat tillämpningen av handräckningsreglerna vid omhändertagande av barn. JO har bl.a. uttalat att anlitande av polismyndighet för en åtgärds genomförande endast bör komma i fråga då det finns grundad anledning att anta att de särskilda tvångsbefogenheter som handräckningsinstitutet innefattar är påkallade för åtgärdens genomförande. Anlitande av polis bör alltså komma i fråga endast som en nödfallsåtgärd. Förvaltningens företrädare förklarade att de är medvetna om att en begäran om handräckning bara ska göras i undantagsfall.
När det gäller handräckningen vill jag avslutningsvis tillägga att JO tidigare har framhållit att verkställande av ett omhändertagande av ett barn eller en ungdom när den unge befinner sig i skolan endast bör få förekomma i yttersta undantagsfall (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 257 och 1999/2000 s. 270). Vid det avslutande mötet upplystes att verkställigheten hade uppmärksammats i media och diskuterats inom förvaltningen. Det finns en målsättning att något liknande inte ska kunna inträffa på nytt.
Syskonen R.H., född 2000, och E.H., född 2001, var sedan 2003 placerade i familjehemmet H. med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen. Sedan familjehemsföräldrarna separerat beslutade socialnämnden i juli 2007 att inte lämna medgivande till familjehemsmodern att ta emot barn för stadigvarande vård och fostran. På ansökan av nämnden förordnade Länsrätten i Gotlands län i en dom den 10 oktober 2007 att syskonen skulle beredas vård med stöd av 1 § andra stycket och 2 § LVU. Samma dag som domen meddelades beslutade nämnden om placering av barnen enligt 11 § LVU i familjehemmet M.
En dom om vård enligt LVU gäller när domen har vunnit laga kraft. Rätten kan dock förordna att domen ska gälla omedelbart (40 § tredje stycket LVU). Om domen inte har vunnit laga kraft och det inte heller finns något förordnade om att domen gäller omedelbart kan socialnämnden inte verkställa den.
I det förevarande fallet fanns inte något förordnande som gjorde det möjligt för nämnden att verkställa domen innan den hade vunnit laga kraft. Förvaltningen förklarade vid det avslutande mötet att handläggarna är väl medvetna om att ett fel har begåtts. Det var ett misstag av myndigheten att inte begära att länsrätten skulle förordna att domen om vård skulle gälla omedelbart och de som handlade ärendet utgick från att det fanns ett sådant förordnande. Förvaltningen blev uppmärksammad på saken i samband med att beslut om verkställighet fattades och kom då överens med vårdnadshavarna att barnen skulle bo kvar i det tidigare familjehemmet till dess att LVU-domen hade vunnit laga kraft.
Jag vill framhålla vikten av att förvaltningen är noggrann när den tar del av länsrättens dom i ett mål om vård enligt LVU. Att man inte gjorde det i det förevarande fallet och beslutade om verkställighet av domen trots att det inte fanns förutsättningar för det är givetvis inte godtagbart. Det finns anledning att anta att det inträffade beror på ett rent misstag i ett enstaka fall och jag finner därför inte skäl att ytterligare uppehålla mig vid saken.
När ett barn har beretts vård utanför det egna hemmet ska socialnämnden medverka bl.a. till att barnet får en god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden (6 kap. 7 § SoL). Socialnämnden ska noga följa vården av barnet genom främst regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas, enskilda samtal med den unge, samtal med den eller dem som har tagit emot den unge i sitt hem och samtal med vårdnadshavarna. Uppföljningen ska omfatta den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående (5 kap. 1 b § socialtjänstförordningen [2001:937]).
Vid placeringar som grundas på frivillighet med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen ska nämnden enligt 6 kap. 8 § SoL minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs. En motsvarande regel finns i 13 § andra stycket LVU beträffande barn som har beretts vård enligt 2 § LVU. Har barnet beretts vård enligt 3 § LVU ska nämnden enligt 13 § tredje stycket LVU ompröva vården med samma tidsintervall.
I en inte obetydlig del av de granskade ärendena hade fristerna för övervägandena överskridits. I något fall hade det gått över två år sedan övervägande senast gjordes.
Som exempel kan jag nämna ett ärende rörande A.C., född 1993, som vårdades med stöd av 2 § LVU. I det fallet skedde det senaste övervägandet den 12 juli 2006. I ett annat ärende som rörde W.N., född 2002, och som sedan juni 2002 vårdades med stöd av 2 § LVU, övervägdes vården den 22 februari 2006. Därefter gjordes inte något övervägande förrän den 11 juli 2007.
Vid granskningen framkom även att omprövning enligt 13 § tredje stycket LVU i vissa ärenden inte hade gjorts i rätt tid.
I ett ärende rörande F.D., född 1991, fattade nämnden den 28 december 2007 beslut om ett omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU. Beslutet, vilket grundade sig på sådana omständigheter som anges i 3 § LVU, verkställdes den 11 januari 2008. Vården hade vid tidpunkten för inspektionen ännu inte omprövats. I akten fanns dock ett upprättat underlag inför en omprövning. Underlaget var daterat den 16 september 2008.
I ett ärende rörande E.K., född 1995, som vårdades med stöd av 2 och 3 §§ LVU, hade nämnden den 18 februari 2008 fattat beslut om ett omedelbart omhändertagande. Beslutet verkställdes den 19 februari 2008. Vid tiden för inspektionen hade vården inte omprövats.
Vid mötet förklarades att bristerna delvis beror på att det - bl.a. på grund av omorganisationer inom förvaltningen - saknats fungerande bevakningsrutiner. Förvaltningen har för avsikt att se över dessa rutiner.
Jag ser allvarligt på de brister som har framkommit när det gäller nämndens skyldighet att överväga respektive ompröva pågående vårdinsatser, och jag vill med skärpa framhålla det nödvändiga i att handläggarna i fortsättningen kontrollerar att dessa frågor underställs nämnden i rätt tid. Det ska här understrykas att det är fråga om en lagstadgad skyldighet som är av väsentlig betydelse för nämndens uppföljning av de pågående placeringarna. Jag utgår från att den förutskickade översynen av rutinerna kommer att medföra att bristerna avhjälps.
Socialnämnden bestämmer, enligt 11 § första stycket LVU, hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden. Frågan om barnets boende hos den ena eller den andra föräldern är således inte en sak som familjehemsföräldrarna kan avgöra.
När familjehemsföräldrarna separerar uppkommer en ny situation och en ny utredning behöver därför utföras rörande var barnet ska vara placerat. Mot bakgrund av den kännedom som nämnden har beträffande familjehemsföräldrarna och barnet torde utredningen i och för sig kunna få en begränsad omfattning. Under utredningen bör barnets vårdnadshavare få tillfälle att lämna synpunkter. När utredningen är klar ska nämnden formellt ta ställning till var barnet ska vara placerat. Att placera barnet hos en av de två tidigare familjehemsföräldrarna innebär i princip ett beslut om en ny familjehemsplacering. Om det är fråga om en placering med stöd av LVU har barnets vårdnadshavare möjlighet att överklaga det nya placeringsbeslutet. En överklagandehänvisning ska därför fogas till beslutet.
A.C., född 1993, hade vårdats enligt 2 § LVU sedan 1998 och hade sedan dess varit placerad i samma familjehem. Någon gång under 2007 separerade familjehemsföräldrarna. Genom ett beslut den 8 maj 2008 placerade nämnden A.C. enligt 11 § LVU hos familjehemsfadern. Av den redogörelse som hade lämnats i beslutet framgick att A.C. hade bott kvar hos familjehemsmodern efter separationen.
Av en journalanteckning från den 29 april 2008 framgår att A.C. och familjehemsföräldrarna var på ett möte vid förvaltningen denna dag och att det därvid framkom att familjehemsföräldrarna hade separerat. Det går inte att utläsa av dokumentationen i ärendet om förvaltningen redan före denna tidpunkt hade kännedom om familjehemsföräldrarnas separation. Härvid ska påpekas att det under tiden från 24 november 2006 till den 6 april 2008 inte finns några journalanteckningar i ärendet och att det senaste övervägandet skedde den 12 juli 2006. Det kan inte uteslutas att detta har medfört att nämnden fått vetskap om separationen vid en senare tidpunkt än vad som hade varit fallet om vården hade övervägts var sjätte månad i enlighet med vad som föreskrivs i 13 § andra stycket LVU. Det inträffade är naturligtvis inte tillfredsställande.
Jag har inte anledning att anta annat än att det var i överensstämmelse med A.C:s bästa att få bo hos familjehemsfadern. En utredning skulle dock ha föregått nämndens beslut i frågan. Nämnden kan inte undgå kritik för denna brist i handläggningen av ärendet rörande A.C:s fortsatta placering.
När barnet har varit placerat i samma familjehem under tre år ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vården enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken (FB).
I ett ärende rörande J.H., född 1994, som vårdades med stöd av 1 och 2 §§ LVU och hade bott i samma familjehem sedan den 18 september 2003, framgick inte om nämnden enligt 13 § fjärde stycket LVU hade övervägt frågan om överflyttning av vårdnaden. Jag vill framhålla vikten av att bestämmelsen iakttas.
En socialnämnd har, enligt 14 § första stycket LVU, ett ansvar för att en underårig som vårdas enligt LVU får sitt behov av umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom eller henne så långt som möjligt tillgodosett. Frågor som rör umgänget brukar som regel kunna lösas genom att en överenskommelse träffas mellan socialförvaltningen och vårdnadshavaren. Nämnden har enligt 14 § andra stycket LVU en möjlighet att besluta om en reglering av umgänget mellan en vårdnadshavare och ett barn som vårdas med stöd av LVU. Enligt den bestämmelsen får socialnämnden, om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården, besluta hur den unges umgänge med vårdnadshavaren ska utövas. Ett sådant beslut kan enligt 41 § 3 LVU överklagas till länsrätten.
Frågor om umgängesrestriktioner ska som regel behandlas skyndsamt. Det är av rättssäkerhetsskäl av största betydelse att den enskilde får en möjlighet till domstolsprövning av umgängesfrågan om någon överenskommelse inte kan nås.
Vid granskningen uppmärksammades ett fall där J.H., född 1994, hade omhändertagits enligt 2 § LVU. J.H. placerades den 16 juli 2008 i ett familjehem. Av journalanteckningarna framgick att handläggaren den 28 juli 2008 "bestämde" att J.H. inte skulle få ha tillgång till sin mobiltelefon mer än en stund runt middagstid varje dag och att alla samtal med hans mor skulle äga rum i närvaro av någon av familjehemsföräldrarna. Av anteckningarna framgick vidare att umgängesfrågan diskuterades mellan handläggaren och familjehemsmodern den 7 augusti 2008. Familjehemsmodern uppgav då att hon var osäker på om J.H:s mor fick träffa sonen eller inte. Den 20 augusti 2008 hade handläggaren ett samtal med modern "utifrån umgängesplanering". Modern förklarade att hon ansåg att socialtjänsten hindrade henne från att träffa sonen och var även missnöjd med att hennes kontakt med sonen förhindrats i och med borttagandet av sonens mobiltelefon. Handläggaren uppgav att hon hade för avsikt att, tillsammans med J.H. och modern, planera utformningen av det framtida umgänget.
Förvaltningen synes ha ansett att kontakten mellan J.H. och hans mor behövde regleras i vart fall på så sätt att telefonsamtalen begränsades och att någon av familjehemsföräldrarna skulle lyssna på samtalen. Såvitt framgick av akten hade någon överenskommelse om hur kontakten mellan J.H. och hans mor skulle utformas inte träffats med modern. Vid sådant förhållande borde handläggaren ha hänskjutit frågan till nämnden för eventuellt beslut om reglering av umgänget enligt 14 § LVU.
Den grundläggande bestämmelsen om socialtjänstens dokumentationsskyldighet finns i 11 kap. 5 § SoL. All handläggning av ärenden som rör enskilda och genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse.
För att dokumentationskravet ska anses uppfyllt krävs att dokumentationen innehåller tillräcklig, väsentlig och korrekt information. Vad som utgör tillräcklig och väsentlig information varierar naturligtvis starkt mellan olika ärendetyper. Endast de uppgifter som har betydelse med hänsyn till verksamhetens art och det enskilda fallet behöver dokumenteras. Dokumentationen av vad som framkommit under en utredning bör begränsas till vad som behövs för en riktig bedömning av ärendet och dess handläggning.
Det ankommer på den som har ansvar för ärendet att se till att behövliga uppgifter utan dröjsmål tillförs akten. Dokumentationen ska i princip föras så att det är möjligt att vid varje tidpunkt se vad som har kommit fram i ärendet. Handläggaren får därför inte låta anstå med dokumentationen någon längre tid. Anteckningar som görs i akten ska vara daterade och det ska tydligt framgå vem som bär ansvaret för dem.
Det är viktigt att de nu angivna kraven på dokumentationen uppfylls. Det är en förutsättning för att den som ärendet rör ska kunna följa handläggningen av ärendet. Dokumentationen ska vidare säkerställa ärendets handläggning om t.ex. den ordinarie handläggaren blir sjuk.
Som jag redan nämnt har granskningen gett vid handen att förvaltningens dokumentation i ärendena överlag är mycket god. I något enstaka fall uppmärksammades emellertid brister i detta hänseende.
I en akt påträffades lösa odaterade, handskrivna lappar med diverse telefonnummer och anteckningar i sak. Vem som hade gjort anteckningarna framgick inte. Skulle handläggaren av någon anledning behöva bytas ut, skulle det vara mycket svårt för den nya handläggaren att ta till sig vad som förevarit i ärendet. Jag vill därför särskilt framhålla vikten av att handläggarna håller ordning i sina akter och kontinuerligt rensar ut sådant som inte hör hemma där.
Sökande, klagande eller annan part ska enligt 21 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i beslut varigenom myndighet avgör ärende, om detta avser myndighetsutövning mot enskild (se även 11 kap. 8 § SoL). I ärenden enligt socialtjänstlagen och LVU, och som rör barn, intar barnets vårdnadshavare ställning som part. Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen och LVU (11 kap. 10 § första stycket SoL och 36 § första stycket LVU).
I ett ärende rörande R.H., född 2000, som var placerad i familjehem med vårdnadshavarens samtycke sedan flera år tillbaka, hade en ny barnavårdsutredning inletts. Ett beslut om att förlänga utredningstiden fattades. En underrättelse om det beslutet hade skickats till barnet på familjehemmets adress. I ett annat ärende rörande LVU-vård av R.H:s syster E.H., född 2001, hade ett beslut om omplacering enligt 11 § LVU skickats till barnet på familjehemmets adress.
Såvitt framgår av dokumentationen i dessa ärenden hade några beslutsmeddelanden inte skickats till barnens vårdnadshavare. När det gäller beslutet om omplacering är detta givetvis inte godtagbart, bl.a. av det skälet att beslutet får överklagas av vårdnadshavarna.
Vid mötet uppgav förvaltningen att man är medveten om att rutinerna för underrättelse om beslut inte alltid fungerar tillfredsställande. Man uppgav att det inte alltid står samma adressat och/eller adress på kuverten som i beslutsmeddelandenas brevhuvud samt att det inte alltid dokumenteras vem beslutsmeddelandet skickats till. Förvaltningen har för avsikt att förbättra sina rutiner i dessa avseenden. Jag låter mig nöja med det beskedet.
Rätten ska enligt 6 kap. 19 § FB se till att frågor angående vårdnad, boende och umgänge blir tillbörligt utredda. Innan rätten avgör ett sådant mål ska socialnämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. Om det behövs ytterligare utredning får rätten enligt 6 kap. 19 § tredje stycket FB uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att utse någon att verkställa den. Nämnden ansvarar för att uppgiften tilldelas en tjänsteman och för att utredningen kommer till stånd i enlighet med domstolens begäran. Behörigheten att utse en utredare är ofta delegerad till en tjänsteman vid nämndens förvaltning.
Nämndens val av utredare ska komma till uttryck i ett beslut. Beslutet kan få en ganska enkel utformning. Det måste dock tydligt framgå vem som utses till utredare, när beslutet har fattats och vem som har fattat beslutet.
Samtliga granskade ärenden uppvisade brister i handläggningen på så sätt att det inte framgick tydligt vem som fattat beslutet att utse utredare. I något fall var det även oklart vem som hade utsetts till utredare. Förvaltningen måste se över sina rutiner i detta avseende.
Vid granskningen framkom vidare att det i flera ärenden inte hade vidtagits några åtgärder alls från förvaltningens sida förrän flera månader efter det att domstolens begäran om utredning inkom.
I flera av de granskade ärendena inkom domstolens utredningsuppdrag under våren/sommaren 2008. Jag har förståelse för att det inledande s.k. informationssamtalet med föräldrarna i dessa fall fick anstå till efter sommaren. Det borde emellertid inte ha varit omöjligt att före sommaruppehållet i vart fall bestämma en tid för informationssamtalet och skicka ut inbjudan till föräldrarna - en förhållandevis enkel åtgärd som eventuellt hade kunnat bidra till en snabbare handläggning.
Som exempel kan nämnas ett ärende rörande S.A., född 2003. Domstolens begäran om utredning inkom i det ärendet till förvaltningen den 30 juni 2008. Utredningen skulle vara slutförd den 31 oktober 2008. Inbjudan till informationssamtal skickades emellertid inte ut förrän den 29 september 2008. Det finns en risk att detta dröjsmål skulle kunna bidra till att utredningen inte kan slutföras inom den av domstolen angivna tiden. Detta är i så fall inte tillfredsställande.
En faderskapsutredning ska enligt 2 kap. 8 § andra stycket FB bedrivas skyndsamt. Den ska vara slutförd inom ett år från barnets födelse om inte särskilda skäl föranleder annat. Om mannen som antas vara barnets far inte vill medverka i utredningen bör nämnden överväga att väcka talan i domstol. Om det visar sig omöjligt att få fram erforderliga upplysningar för bedömning av faderskapsfrågan bör övervägas om inte utredningen ska läggas ned enligt 2 kap. 7 § FB.
Vid granskningen framkom att några faderskapsutredningar hade legat öppna i flera års tid utan att någon åtgärd vidtagits.
Som exempel kan nämnas faderskapsutredningen rörande barnet N.B., född 1999. Utredningen hade inletts i september 2005 med anledning av att en DNA-analys visat att den man som tidigare bekräftat faderskapet inte var far till barnet. Aktiva handläggningsåtgärder vidtogs fram till i maj 2006. Därefter vidtogs inte någon åtgärd i ärendet förrän i september 2008 då förvaltningen skickade information till modern om att utredningen måste avslutas om inte modern hade något förslag på vem som kunde vara far till barnet.
I ett annat ärende rörande faderskapet för F.T., född 2004, hade faderskapsutredning pågått sedan barnet föddes. Förvaltningen hade på olika sätt under åren 2004-2006 aktivt eftersökt den man som enligt modern var far till barnet. Mannen befann sig utomlands, enligt uppgift bl.a. i Albanien och Grekland. I augusti 2006 uppgav modern att hon skulle höra av sig till förvaltningen om hon hörde något från mannen. Efter detta vidtogs inga åtgärder förrän i september 2008 då handläggaren kontaktade modern per telefon. En överenskommelse träffades då om att väcka talan mot mannen i domstol.
Att låta faderskapsutredningar ligga utan åtgärd i så långa perioder som i dessa ärenden är inte förenligt med det skyndsamhetskrav som uppställs i föräldrabalken. Jag förutsätter därför att nämnden ser över sina rutiner för uppföljning av faderskapsutredningar. Nämnden bör därvid beakta att Socialstyrelsen rekommenderar att utredaren, om en faderskapsutredning inte är slutförd inom sex månader, rådgör med en överordnad tjänsteman om utredningen ska fortsätta eller om faderskapsärendet ska överlämnas till domstol för rättslig prövning eller läggas ner enligt 2 kap. 7 § FB. Om faderskapsutredningen pågår under längre tid än ett år bör ärendet föreläggas nämnden med förslag till ställningstagande om utredningen ska fortsätta eller vilken åtgärd som annars bör vidtas (SOSFS 2004:16 s. 16 och Socialstyrelsens publikation "Att fastställa faderskap" s. 90; se även JO:s ämbetsberättelse 2001/02 s. 290).
Enligt 6 kap. 17 a § FB kan föräldrar få hjälp av socialnämnden att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge. Gäller avtalet vårdnad ska socialnämnden enligt 6 kap. 17 b § FB samma dag som avtalet godkänts sända ett meddelande om avtalets innehåll till Skatteverket, Försäkringskassan och, om barnet har fyllt 15 år, till Centrala studiestödsnämnden.
Inte i något av de granskade ärendena hade meddelande om vårdnadsavtalet sänts till de ovan nämnda myndigheterna samma dag som avtalet godkänts av nämnden. I vissa av ärendena hade det dröjt mer än en vecka efter avtalets godkännande innan meddelandet sänts. Jag förutsätter att nämnden ser över förvaltningens rutiner för efterlevande av dess lagstadgade skyldighet i detta avseende.
I 8 § LVM föreskrevs tidigare att socialnämnden i samband med att en utredning enligt 7 § LVM inleddes skulle utse en tjänsteman hos nämnden som skulle svara för kontakterna med missbrukaren och med olika vårdgivare, en s.k. kontaktman. Bestämmelsen upphävdes den 1 juli 2005 då behov av en särskild kontaktman för den enskilde inte längre ansågs föreligga.
I vissa av de ärenden som granskades framgick att en kontaktman hade utsetts med hänvisning till 8 § LVM trots att den bestämmelsen är upphävd. Att bestämmelsen har upphävts hade således inte fått fullt genomslag i förvaltningens handläggning.
Enligt 16 § LVM ska socialnämnden i samband med att ett beslut om omedelbart omhändertagande underställs rätten, om det är möjligt, låta den omhändertagne få del av handlingarna i ärendet samt underrätta honom eller henne om sin rätt att yttra sig skriftligt till rätten inom viss angiven tid, att begära muntlig förhandling och att erhålla offentligt biträde. Socialnämnden ska också upplysa den enskilde om att rätten kan komma att avgöra målet även om det inte lämnas något yttrande.
Bestämmelsen innebär att socialnämnden i stället för länsrätten ska ge den omhändertagne de upplysningar som behövs. Av bestämmelsen följer således också att socialnämnden i sin framställning till länsrätten klart måste ange vilka upplysningar som har lämnats. Om socialnämnden inte har kunnat uppfylla sin skyldighet enligt bestämmelsen måste detta tydligt framgå.
I de granskade ärendena framgick inte av dokumentationen om upplysnings-skyldigheten hade uppfyllts. Jag vill därför framhålla vikten av att den omhändertagne underrättas enligt ovanstående, att länsrätten får besked om att så har skett eller inte kunnat ske samt att detta dokumenteras i akten.
I 18 a § LVM anges att ett beslut om omedelbart omhändertagande upphör att gälla (1) om beslutet inte har underställts länsrätten inom den tid som anges i 15 §, (2) om ansökan om vård inte har gjorts inom den tid som anges i 18 §, (3) när rätten avgör frågan om vård, eller (4) om den omhändertagne häktas. Enligt 18 b § LVM ska socialnämnden, om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande, genast besluta att detta genast ska upphöra. Ett sådant beslut får meddelas också av rätten. Ett av skälen för att beslutet ska upphävas av nämnden är att den person som är föremål för omhändertagandet inte ska behöva vara frihetsberövad längre tid än absolut nödvändigt (prop. 2004/05:123 s. 31).
I ett ärende rörande L-I.P. beslutade nämnden den 11 december 2007 om ett omedelbart omhändertagande med stöd av 13 § LVM. Den 17 december 2007 beslutade nämnden att inte ge in någon ansökan om tvångsvård då L-I.P. samtyckte till vård enligt SoL. Länsrätten underrättades om nämndens ställningstagande. Nämnden fattade dock inte något beslut om att omhändertagandet skulle upphöra. I stället upphävde länsrätten beslutet om omhändertagande samma dag. Mot bakgrund av den ovan angivna regleringen borde nämnden i samband med beslutet att inte ansöka om tvångsvård också ha beslutat att det omedelbara omhändertagandet skulle upphöra.
När nämnden beslutar att ett omedelbart omhändertagande ska upphöra måste beslutet vara tydligt. Jag vill här peka på ett fall rörande K.F. där nämndens ordförande i en skrivelse till länsrätten den 16 maj 2007 förklarade att nämnden inte avsåg att ge in någon ansökan om tvångsvård och därför begärde att omhändertagandet skulle upphöra. Av handlingen i länsrättens akt framgick att ordföranden till länsrätten hade uppgett att skrivelsen "innefattade" ett beslut om att omhändertagandet skulle upphöra. Detta framgick dock inte av skrivelsens ordalydelse. En sådan utformning av ett beslut är inte tillfredsställande.
Under inspektionen granskades de pärmar vid beroendeenheten och barn- och ungdomsenheten i vilka handlingar som inte har föranlett något ärende eller tillförts en personakt har satts in. Exempel på sådana handlingar är anmälningar enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen, vilka inte har föranlett att en utredning har inletts, samt diverse andra handlingar som inte hör till ett visst ärende.
Beroendeenheten upplyste att det nyligen hade inletts ett arbete med att skapa bättre ordning när det gäller handlingar som sätts in pärmarna där.
De handlingar som granskades vid genomgången av pärmarna innehöll utan undantag uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen. Vid barn- och ungdomsenheten fanns det från och med 2007 ett register över handlingarna i pärmarna. Det var emellertid svårt att med ledning av registret och de diarienummer som användes finna en systematik i hur handlingarna sattes in i pärmarna. Vid beroendeenheten skedde någon form av registrering av handlingarna i "datasystemet" i form av s.k. aktualiseringar. Det rådde dock i flera fall betydande oklarhet om vilken bedömning som hade gjorts beträffande frågan om en utredning skulle inledas och vem som hade gjort det ställningstagandet. Innehållet i pärmarna var "rörigt" och det fanns aktualiseringar som gällde yttranden i t.ex. körkortsärenden, dvs. handlingar som föranlett ett ärende vid nämnden och därför inte borde ha satts in i pärmen.
Enligt min mening finns det skäl för nämnden att se över rutinerna när det gäller handlingar som sätts i pärmarna. Jag vill härvid särskilt framhålla följande.
I 15 kap. 1 § sekretesslagen stadgas bl.a. följande. När allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet ska handlingen registreras (diarieföras) utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar således endast handlingar för vilka sekretess gäller. Enligt 5 § sekretessförordningen (1980:657) föreligger dock inte skyldighet för socialnämnderna att diarieföra handlingar som hör till enskildas personakter, oavsett om de omfattas av sekretess eller inte.
Av 15 kap. 2 § sekretesslagen följer, beträffande handling som registreras enligt 1 §, att det av registret ska framgå 1) datum då handlingen kom in eller upprättades, 2) diarienummer, 3) i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats, 4) i korthet vad handlingen rör. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs dock att uppgift enligt första stycket 3 eller 4 ska utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna företes för allmänheten.
Om en handling som har kommit in till myndigheten ska diarieföras, ska detta ske så snart det är praktiskt möjligt, normalt sett samma dag som handlingen kom in eller senast påföljande arbetsdag (se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 491).
Det anförda innebär bl.a. att om en s.k. förhandsbedömning tar längre tid än någon dag, måste den anmälan som ligger till grund för bedömningen diarieföras om sekretess gäller för handlingen och den inte tillhör en enskilds personakt.
Om förhandsbedömningen leder till ett ställningstagande att inte inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL ska detta dokumenteras. Av dokumentationen ska det framgå 1) att en utredning inte inleds, 2) datum för ställningstagandet, 3) motivering till ställningstagandet och 4) namn och befattning på den som gjort ställningstagandet. Ställningstagandet bör antecknas på den handling som initierat förhandsbedömningen (3 kap. 1 § i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS [SOSFS 2006:5]; se även Socialstyrelsens publikation "Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten", s. 83 f.).
Avslutningsvis vill jag tillägga att i något fall hade, i registret vid barn- och ungdomsenheten, text gjorts oläslig genom överstrykning med korrigeringsvätska, vilket inte är tillåtet. Eventuella rättelser i ett register får inte göras så att den tidigare texten görs oläslig. Det ska också framgå vem som gjort beslutet om rättelsen och datum för rättelsens vidtagande.
Senast uppdaterad: 2008-12-03
