Den 23 november 2007 beslutade Enskede-Årsta-Vantörs stadsdelsnämnd i Stockholms kommun att bevilja M., som nyligen fyllt 18 år, bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, i form av s.k. jourhemsplacering. Hon placerades hos Karin W.
Stadsdelsförvaltningen inledde en utredning som blev klar den 14 mars 2008. På grundval av den utredningen beslutade nämnden (delegationsbeslut) samma dag om bistånd till M. i form av familjehemsplacering hos Karin W. Beslutet gällde från och med den 24 mars 2008 tills vidare.
I en anmälan, som kom in till JO i september 2008, framförde Karin W. klagomål mot Enskede-Årsta-Vantörs stadsdelsförvaltning. Hon anförde att hon efter mars 2008 inte hade erhållit den överenskomna ersättningen för placeringen av M. Karin W. anförde även bl.a. att förvaltningen inte hade besvarat brev angående ersättning m.m.
Inledningsvis inhämtades kopior av Enskede-Årsta-Vantörs stadsdelsförvaltnings handlingar i ärendet angående M. för tiden den 1 mars - den 1 oktober 2008.
Därefter anmodades Enskede-Årsta-Vantörs stadsdelsnämnd i Stockholms kommun att inkomma med utredning och yttrande över vad Karin W. hade anfört i sin anmälan. I remissen angavs att yttrandet särskilt skulle avse frågan om, och i sådant fall när, nämnden beslutade att familjehemsplaceringen skulle upphöra.
Nämnden antog som sitt remissvar ett tjänsteutlåtande som hade upprättats vid stadsdelsförvaltningen. I utlåtandet anfördes bl.a. följande (i yttrandetomnämnda bilagor har här utelämnats, JO:s anm.).
/./
Ärendet
2007-11-15 inkom en skriftlig anmälan angående M:s situation till enhetens mottagningsgrupp. Mottagningsgruppen har till uppgift att ta emot nya ärenden och göra en bedömning om utredning ska inledas eller inte innan den läggs över till ordinarie handläggare som utreder ärendet. Handläggare vid mottagningsgruppen träffade M. som redogjorde för sin situation. Ett fortsatt samtal med M. genomfördes 2007-11-19. Mottagningsgruppens bedömning efter mötet med M. var att bevilja en jourhemsplacering i avvaktan på vidare utredning.
2007-11-23 jourhemsplacerades M. hos en lärare, Karin W., i den skola där M. gick. Placeringen avsåg perioden 2007-11- 23 till 2008-02-23. (Bilaga 1) Hitintills hade två handläggare varit inblandade i ärendet.
Karin W. informerades om att handläggarna var tillfälliga men att en ordinarie tjänsteman fortsättningsvis skulle handlägga ärendet. Under tiden fortsatte utredningen av M. och hennes behov. Socialsekreteraren hade kontakt med Karin W. genom besök samt telefonsamtal.
Socialnämnden ska ingå ett avtal i samband med att en familjehemsplacering görs. I akuta situationer finns det ibland inte tid att ingå ett avtal innan placeringen och då kan överenskommelsen noteras i personakten. Därefter ska ett skriftligt avtal upprättas där uppdragets omfattning samt ersättningsnivåer ska framgå. Detta skedde först 2008-02-15.
2008-02-15 tog utredande socialsekreterare vid ungdomsgruppen över handläggningen av M:s ärende. Vid ett besök av Karin W. diskuterade de ersättningen för den tillfälliga placeringen. Karin W. föreslog själv det högsta beloppet enligt Kommunförbundets riktlinjer, det vill säga 5 710: - i omkostnadsersättning samt ett arvode på 9 861:- per månad. Kommunförbundets riktlinjer ligger mellan 3 527:- - 5 710:- i omkostnadsersättning och 4 395:- - 9 861:- i arvode. Socialsekreteraren bad att få återkomma efter diskussion med arbetsledningen angående arvode- och omkostnadsdelen.
2008-02-28 informerades Karin W. muntligt per telefon, att hon skulle få den ersättning hon själv önskat och att ersättningen skulle utbetalas till henne i efterskott. Utredningen enligt 11 kap. 1 och 2 §§ SoL angående M. avslutades 2008-03-14 av handläggaren med bedömningen, att M. var i behov av fortsatt boende i familjehem och att jourhemsplaceringen borde övergå till en familjehemsplacering till dess M. gått ut gymnasiet. Vidare framgår det av utredningen att M. borde beviljas insats i form av familjehemsplacering hos Karin W. Ett beslut fattades av bitr. enhetschef om fortsatt familjehemsplacering hos Karin W. fr.o.m. 2008-03-24 och tills vidare. (Bilaga 2).
Den biträdande enhetschefen skrev under beslutet i tron att det var ett beslut om fortsatt jourhemsplacering hos Karin W. Därefter lades ärendet ut på en ny ordinarie handläggare för vidare handläggning. Den nya handläggaren bokade in en ny tid med Karin W. där M. var närvarande 2008-05-19. M. berättade att hon trivdes bra och Karin W. ville fortsätta vara familjehem för M. Efter besöket blev den nya handläggaren tveksam till om den tillfälliga placeringen skulle övergå till en permanent placering med anledning av att M:s behov av omvårdnad inte var så stora att det skulle vara motiverat med en familjehemsplacering. M. hade även fyllt arton år och var på väg att bli självständig. Insatsen bedömdes snarare vara ett mer självständigt boende med tillgång till stöd. M. var berättigad till försörjningsstöd för boende och uppehälle.
Samtidigt, det vill säga i maj månad, blev handläggaren varse om att Karin W. hade beviljats en högre ersättning än gängse riktlinjer. Svenska Kommunförbundet lämnar rekommendationer beträffande nivån på arvodes- och omkostnadsersättningen. Arvodesnivån fastställs i förhållande till hur omfattande arbetsinsatsen för uppdraget är. Omkostnadsersättningen ska täcka de merkostnader som familjen har när den tar emot en placering.
Brev daterat 2008-06-08 från Karin W. inkom till förvaltningen. (Bilaga 3)
2008-06-24 gjorde socialsekreteraren bedömningen att en familjehemsplacering inte var relevant. Karin W. och M. informerades om att M. skulle erbjudas ett annat bistånd till boende hos Karin W. Handläggaren frågade Karin W. om hon var intresserad av att bli kontaktperson och om M. skulle vilja bo kvar i form av inneboende hos henne.
Enhetschef Lotta Lindh-Neville kontaktade Karin W. 2008-06-30 för att förklara handläggningen av ärendet. Enhetschefen förtydligade att M. inte hade så stora omsorgsbehov att en familjehemsplacering var nödvändig samt gav en förklaring till den höga ersättning som berott på ett felaktigt beslut samt förklarade hur ersättningsnivåerna bestäms. Enhetschefen beklagade också de otydligheter som skett i samband med jourplaceringen av M. och förklarade att förvaltningen nu gjorde en annan bedömning av M:s behov. Formellt borde vid denna tidpunkt ett formellt beslut ha fattats om familjehemsvårdens upphörande. Detta har inte skett. Istället erbjöd man M. försörjningsstöd och föreslog att Karin W. skulle bli kontaktperson samt att ha M. inneboende hos sig. Karin W. var inte nöjd med förvaltningens erbjudande. Förvaltningen avvaktade Karin W:s besked. Hon hörde dock inte av sig.
Eftersom Karin W. inte hördes av fortsatte socialsekreteraren kontakterna med M.
2008-07-11 bokade socialsekreteraren en ny tid med Karin W. för att få ett besked angående vidare uppdrag. Karin W. avbokade mötet samt bokade en ny tid 2008-09-08.
Det brev som skickats från advokatbyrån Borgström och Bodström, daterat 2008-07-04, kom inte till enhetschefens kännedom och besvarades således inte. Det kan eventuellt bero på att förvaltningen flyttade till ny adress vid denna tidpunkt.
2008-07-15 vände sig Karin W. till länsstyrelsen då hon ville att M. skulle vara fortsatt familjehemsplacerad hos henne samt att hennes ersättning skulle vara oförändrad. Länsstyrelsen fann inte skäl till att utreda ärendet vidare utan hänvisade till att de inte kunde upphäva nämndens beslut.
2008-09-08 kom Karin W. till det inbokade mötet tillsammans med sin son. Mötet var avsett för en diskussion tillsammans med M. och Karin W. om fortsatt boendeform. Karin W. ville på mötet diskutera att hon ville ha samma ersättningsnivå som tidigare samt fortsatt vara familjhem för M. Den biträdande enhetschefen kom överens med Karin W. om att ge en skriftlig redogörelse över förvaltningens uppfattning om ersättning och placeringsform. (Bilaga 4).
2008-10-23 skickade enhetschefen ett brev till Karin W. och förtydligade att hon inte längre hade något uppdrag hos förvaltningen och därmed inte kunde få någon ersättning. (Bilaga 5)
/./
2008-11-19 inkom ett brev från Karin W. att M. inte längre kunde bo hos henne med anledning av privata skäl och att M. måste erbjudas ett annat boende. Karin W. krävde i brevet en ersättning med 70 158 kronor från förvaltningen för den tid M. varit boende hos henne. (Bilaga 6)
Förvaltningens synpunkter
Det har varit flera handläggare inblandade i ärendet i huvudsak beroende på en instabil personal-situation. Detta har bidragit till att misstag i ärendet har begåtts när det gäller ersättningsnivåerna samt otydligheter i uppdraget till Karin W. vid jourhemsplaceringen av M. Vidare har inget formellt beslut om upphörande av familjehemsvården fattats vilket såväl Karin W. som M. borde ha fått. Istället föreslog förvaltningen att M. skulle vara inneboende hos Karin W. och erbjudit henne att bli kontaktperson för M.
Eftersom inget formellt upphörandebeslut av familjehemsvården har fattats ska Karin W. ersättas för den tid som placeringen pågått. Det har dock aldrig framgått vare sig av telefonsamtal eller av brev att Karin W. inte fått någon ersättning efter 2008-03-31 vilket hon självfallet borde ha haft.
Förvaltningen beklagar hur ärendet har handlagts samt inser att Karin W. har anledning att vara missnöjd med hur kontakten mellan henne och förvaltningen har varit.
Karin W. yttrade sig över remissvaret.
Inledningsvis vill jag, till undvikande av missförstånd, framhålla att jag inte anlägger några synpunkter i sak på frågan om M. hade behov av bistånd i form av familjehemsplacering eller om det fanns skäl för förvaltningen att aktualisera en omprövning av biståndsbeslutet. Min granskning har inriktats på nämndens formella handläggning av placeringsfrågan.
Den 14 mars 2008 beslutade nämnden (delegationsbeslut) att enligt 4 kap. 1 § SoL bevilja M. bistånd i form av familjehemsplacering hos Karin W. från och med den 24 mars 2008 tills vidare. Stadsdelsförvaltningens handläggare av ärendet bedömde den 24 juni 2008 att M. inte var i behov av en familjehemsplacering. Karin W. och M. informerades då om att M. skulle erbjudas ett annat bistånd för boende hos Karin W. Den 30 juni 2008 informerade enhetschefen Karin W. ännu en gång om att en familjehemsplacering av M. inte var nödvändig och att den ersättning som Karin W. tidigare hade erhållit var för hög och berodde på ett felaktigt beslut. M. erbjöds försörjningsstöd och Karin W. föreslogs bli kontaktperson och att ha M. inneboende hos sig. Det framgår att Karin W. inte var nöjd med förvaltningens erbjudande och att M. fortsatte att bo hos Karin W.
Beslutet om familjehemsplacering utgjorde ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut. Utgångspunkten är att ett gynnande beslut inte kan ändras till nackdel för den enskilde. Undantag kan göras dels om beslutet har försetts med ett s.k. återkallelseförbehåll dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse dels om beslutet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten (se prop. 1985/86:80 s. 39).
Frågan är om det finns ytterligare fall då ett beslut om bistånd kan ändras till nackdel för en enskild har behandlats av Regeringsrätten i ett avgörande som refererats i RÅ 2000 ref. 16. Avgörandet gällde om en socialnämnd kunde ompröva och till biståndstagarens nackdel ändra ett beslut om bistånd i form av hemtjänst som gällde tills vidare. Regeringsrätten anförde därvid bl.a. följande.
Rätten till bistånd enligt 6 § SoL och de paragrafer vartill där hänvisas är en förmån som enligt lagen skall bestämmas inom viss angiven ram av den enskildes behov för försörjningen och livsföringen i övrigt. Hänsynen till den enskildes trygghet talar med styrka emot att beslut om sådant bistånd får omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för omprövning av gynnande beslut. Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka - exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras - att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning.
Omprövning av ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut ska komma till uttryck i ett formellt beslut. Den enskilde kan överklaga ett sådant beslut till domstol.
För det fall att stadsdelsnämnden ansåg att det inte längre förelåg behov av familjehemsplacering av M. borde nämnden, som också har anförts i remissvaret, ha fattat ett beslut om familjehemsplaceringens upphörande. M. skulle därvid ha getts information om att beslutet kunde överklagas. I stället för att se till att ett formellt beslut fattades synes förvaltningen ha låtit saken "rinna ut i sanden". Genom sin underlåtenhet att fatta ett formellt beslut åsidosatte förvaltningen grundläggande förvaltningsrättsliga principer. För M:s del innebar handläggningen en rättsförlust, eftersom hon inte gavs möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av sin rätt till fortsatt bistånd. Detta är självfallet djupt otillfredsställande.
I sammanhanget kan konstateras att nämnden först den 12 februari 2009 beslutade att insatsen enligt 4 kap. 1 § SoL i form av jourhem/familjehemsplacering skulle avslutas eftersom behovet inte längre kvarstod.
Ersättning till ett familjehem grundas på en överenskommelse mellan en socialnämnd och ett familjehem, i detta fall stadsdelsnämnden och Karin W. Ersättningens storlek och under vilka förhållanden nämnden kan upphöra att betala ersättning är närmast en fråga av civilrättslig karaktär som JO är återhållsam med att anlägga synpunkter på, och jag finner inte skäl att här uppehålla mig vid den frågan. Jag har noterat att enligt en journalanteckning gjorde nämnden den 20 april 2009 en retroaktiv utbetalning till Karin W. avseende tiden den 23 mars 2008 - den 12 februari 2009.
Vad Karin W. har anfört i övrigt ger inte anledning till något uttalande från min sida.
Ärendet avslutas med den kritik som uttalats ovan.
Senast uppdaterad: 2010-03-25
