ChefsJO Elisabeth Rynning

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2017/18

Bild på chefsJO Elisabeth Rynning. Foto: Pernille Tofte Fotograf: JOChefsJO Elisabeth Rynning

Tillsynen inom ansvarsområde 2 omfattar bl.a. kriminalvården, försvaret, hälso- och sjukvården samt sedan den 1 februari 2018 även skatt och folkbokföring. Till ansvarsområdet hör också ett antal övriga myndigheter som exempelvis Finansinspektionen, Konkurrensverket, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna reklamationsnämnden. Opcat-enheten tillhör i organisatoriskt avseende ansvarsområde 2, men enhetens inspektioner genomförs på uppdrag av den ombudsman som har tillsyn över den myndighet som är aktuell för besök.

Avdelningen tog under verksamhetsåret emot 1 765 nya klagomålsärenden, vilket är ungefär samma antal som det föregående året. Cirka 200 av dessa klagomål var dock sådana som redan vid ankomsten till ombudsmannaexpeditionen bedömdes falla utanför JO:s kompetensområde – t.ex. anmälningar mot privata verksamheter – och därför avskrevs av byråchef på delegation.

Under verksamhetsåret avgjordes vid avdelningen totalt 1 626 tillsynsärenden, varav 17 procent av byråchefer med stöd av delegation. Liksom tidigare år avsåg större delen av avdelningens arbete ärenden om kriminalvård. Cirka 16 procent av de avgjorda ärenden som bedömdes falla inom JO:s kompetensområde hade varit föremål för en fullständig utredning och drygt 9 procent utmynnade i kritik. Inom den stora grupp ärenden som skrevs av, antingen efter viss utredning eller på endast det underlag som lämnats in av klaganden, finns ett drygt fyrtiotal ärenden där jag ändå fann anledning att påminna myndigheten om de bestämmelser som gäller för verksamheten och ca 25 där avskrivningen gjordes med hänvisning till ett annat ärende där samma fråga varit föremål för utredning eller redan lett till kritik.

Under verksamhetsåret genomfördes totalt 14 inspektioner inom mina ansvarsområden. Jag har tillsammans med medarbetare från tillsynsavdelningen inspekterat kriminalvårdsanstalterna Saltvik och Hall, Frivården Uppsala och psykiatriska kliniken i Västerås. Inspektioner av Frivården Sollentuna och Allmänna reklamationsnämnden har genomförts av byråchefer. Ytterligare åtta inspektioner har utförts inom ramen för JO:s uppdrag som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet Opcat till FN:s tortyrkonvention (se avsnitt 4). Ett myndighetsbesök har genomförts, hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

Utöver inspektionerna har fem initiativärenden avslutats under verksamhetsåret och sex nya har inletts. Bland de frågor som aktualiseras i de nya ärendena kan nämnas förutsättningarna för sondmatning mot patientens vilja inom den psykiatriska tvångsvården, förhållandena för förvarstagna enligt utlänningslagen som placeras i häkte samt regelverket för sena aborter.Inget åtal har väckts under verksamhetsåret. Jag har inlett och lagt ned en förundersökning om brott mot tystnadsplikten, samt lagt ned ytterligare en, tidigare inledd, förundersökning med samma brottsrubricering. 

I sex ärenden har jag med stöd av 4 § JO-instruktionen gjort framställningar till regeringen om översyn av lagstiftningen. Det har bl.a. gällt förutsättningarna för placering i avskildhet av intagna i kriminalvård och häkte, besöksinskränkningar i den frivilliga hälso- och sjukvården samt förutsättningarna för tidsbegränsning och omprövning av beslut om insatser enligt LSS

I det följande uppmärksammar jag några av de beslut som tagits in i ämbetsberättelsen inom områdena kriminalvård och hälso- och sjukvård, de områden som tillsammans står för mer än 80 procent av de klagomålsärenden som handläggs vid avdelningen.

Kriminalvården

Kriminalvården är alltså den verksamhet som ger upphov till flest tillsynsärenden inom ansvarsområde 2. Ärendetillströmningen har varit relativt stabil under senare år, och under verksamhetsåret kom det in 927 nya klagomålsärenden inom detta område. En jämförelsevis stor andel av de klagomålsärenden som avgjordes under året hade blivit föremål för en fullständig utredning (ca 20 procent) och knappt 10 procent ledde till kritik.

Större delen av Kriminalvårdens verksamhet gäller personer som är frihetsberövade, i häkte eller i kriminalvårdsanstalt, vilket ställer höga krav i fråga om exempelvis författningsstöd, enhetlig rättstillämpning, proportionalitetsbedömningar och tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Det förhållandet att Kriminalvårdens uppdrag samtidigt ställer höga krav på säkerhet och ett starkt samhällsskydd kan naturligtvis ge upphov till grannlaga intresseavvägningar, som måste genomföras med största möjliga öppenhet. Det är också angeläget att myndigheten har tydliga och enhetliga riktlinjer för sin dokumentation, för att möjliggöra såväl intern uppföljning och utvärdering som extern kontroll av verksamheten.

Jag vill börja med att nämna ett par beslut som behandlar kravet på ett tillfredsställande lagstöd för inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. I ämbetsberättelsen för det närmast föregående verksamhetsåret framhöll jag att placering i avskildhet från andra människor är en mycket ingripande tvångsåtgärd som ytterst kan aktualisera frågan om kränkning av grundläggande mänskliga rättigheter, och att det därför är angeläget att undantagen från fängelselagens huvudregel om vistelse i gemenskap är tydligt reglerade och förenade med tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier som också tilllämpas i praktiken. Min företrädare Elisabet Fura har i flera tidigare beslut kritiserat Kriminalvården för brister i dessa avseenden. Det är därför beklagligt att jag även under det gångna verksamhetsåret har tvingats konstatera att problemen kvarstår. Ett av de beslut som tagits in i ämbetsberättelsen gäller intagnas vistelse i ensamhet på Kriminalvårdens säkerhetsavdelningar, utan att något beslut om placering i avskildhet meddelats (dnr 7488-2016). Kriminalvården anförde i sitt yttrande till JO bl.a. att det utifrån behovet av att undvika olämpliga klientkonstellationer kan uppstå en situation där en intagen under begränsad tid vistas ensam på en säkerhetsavdelning och att sådan faktisk vistelse i ensamhet inte utgör avskildhet i fängelselagens mening. För egen del anser jag att det, alldeles oavsett de svårigheter som kan finnas när det gäller att hitta lämpliga klientkonstellationer, är synnerligen otillfredsställande att intagna fortfarande vistas på säkerhetsavdelning under förhållanden som innebär att de periodvis vistas i ensamhet trots att de lagstadgade förutsättningarna för placering i avskildhet inte är uppfyllda. I avsaknad av ett formellt beslut lär de intagna i dessa fall också ha svårt att få frågan överprövad. Mot denna bakgrund beslutade jag att väcka frågan om översyn av lagstiftningen genom en framställning till regeringen (Justitiedepartementet) enligt 4 § JO-instruktionen.

Ytterligare ett beslut behandlar bl.a. frågor om avskildhetsplacering, i detta fall av intagna i häkte (dnr 5969-2015). Det rör sig om ett initiativärende som inleddes av Elisabet Fura, om avskildhetsplacering av häktade m.m. (se även redogörelsen för Opcat-enhetens verksamhet, avsnitt 4). Även i detta fall får jag konstatera att det inte finns något lagstöd för att hålla en intagen avskild på grund av faktiska förhållanden eller praktiska förutsättningar, som får till följd att den intagne vistats under motsvarande grad av isolering som råder för de intagna som har fått ett formellt avskildhetsbeslut eller har restriktioner beslutade av åklagare. Beslutet belyser även andra brister i fråga om avskildhetsplaceringar av häktade. Också detta beslut har överlämnats till regeringen med en framställning om översyn av lagstiftningen.

I ämbetsberättelsen finns vidare tre beslut som behandlar olika problem som rör Kriminalvårdens telefonisystem INTIK (dnr 2689-2015, 3682-2016 och 7618-2016). JO har under senare år tagit emot ett antal klagomål på INTIK-systemet, och under verksamhetsåret 2017/18 skrevs ett tjugotal ärenden av med hänvisning till något eller några av de ärenden som varit föremål för utredning. De utredda ärendena gällde bl.a. bristande information till de intagna om olika kontrollfunktioner i systemet, men också brister i tillförlitlighet och rättssäkerhet samt oklarheter rörande Kriminalvårdens proportionalitetsbedömningar. Kriminalvården har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i landets anstalter och för att förebygga återfall i brott. Samtidigt ska de intagnas verkställighet utformas så att deras anpassning i samhället underlättas och de negativa följderna av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. I arbetet med intagnas telefoni gör sig alla dessa aspekter av Kriminalvårdens uppdrag gällande. Jag inser att det inte är en enkel sak för Kriminalvården att tillgodose behovet av kontroll över intagnas telefoni och samtidigt åstadkomma en rättssäker hantering. Trots det förutsätter jag att Kriminalvården hittar godtagbara lösningar för dessa frågor. För den som är intagen i anstalt eller häkte är det utan tvekan av stor betydelse att kunna hålla kontakten med bl.a. sina närstående. Det är viktigt både för att motverka de negativa följderna av frihetsberövandet och för att underlätta återanpassningen i samhället.

Jag vill slutligen nämna ett par beslut där jag haft anledning att framhålla Kriminalvårdens skyldighet att erbjuda samtliga intagna ett likvärdigt och godtagbart verkställighetsinnehåll som kan underlätta deras anpassning i samhället. Det rör sig om två initiativärenden som inletts av min företrädare Elisabet Fura, med anledning av iakttagelser i anslutning till en serie Opcat-inspektioner av de kriminalvårdsanstalter som tar emot kvinnor. Vid inspektionerna observerades dels ett antal områden där skillnader i Kriminalvårdens hantering av kvinnliga och manliga intagna föreföll vara till nackdel för intagna kvinnor i allmänhet, dels att Kriminalvården inte på ett tydligt och enhetligt sätt uppmärksammade situationen för intagna kvinnor med medföljande barn samt för gravida intagna, när det gällde planering, placering och verkställighet av straff. Utformningen av Kriminalvårdens verksamhet präglas påtagligt av att 94 procent av de intagna är män.

I det första beslutet (dnr 1087-2016) konstaterar jag att Kriminalvården inte lyckas erbjuda en likvärdig kriminalvård för män och kvinnor utan att kvinnliga intagna i flera avseenden missgynnas av den befintliga regleringen samt begränsningar i anstalternas fysiska miljö och verkställighetsinnehåll. Även om jag har förståelse för att det låga antalet kvinnliga intagna innebär en utmaning för myndigheten är det inte godtagbart att intagna kvinnor får en sämre verkställighet än männen. Kvinnliga intagna utreds i större utsträckning än män vid riksmottagning, vilket i sig kan vara positivt för att förbättra möjligheterna till en individuellt anpassad verkställighet. Bristande resurser på riksmottagningen för kvinnor leder emellertid många gånger till att anstaltsplaceringen i stället fördröjs och verkställighetsinnehållet därmed försämras. Det är förstås inte acceptabelt att en grupp intagna som Kriminalvården anser har särskilt komplexa behov som behöver utredas för att kunna tillgodoses tvärtom får ett sämre verkställighetsinnehåll på grund av bristande utredningsresurser. Det finns vidare ett uppenbart behov av ökade möjligheter till differentiering av kvinnliga intagna. Jag anser att Kriminalvården bl.a. bör se över säkerhetsklassningen för kvinnoanstalterna och prioritera arbetet med att skapa ökade differentieringsmöjligheter, samt utveckla anpassade anstaltsplatser och behandlingsinsatser utifrån kvinnliga intagnas särskilda behov.

I det andra initiativärendet (dnr 1089-2016) kritiserar jag Kriminalvården för att man inte redan vid ställningstagandet till lämplig anstaltsplacering beaktar om en kvinna har ett spädbarn eller är gravid. Jag uppmanar också Kriminalvården att överväga att inrätta anpassade platser för intagna med medföljande barn på särskilda anstalter, där såväl de intagnas som de medföljande barnens behov bättre kan tillgodoses, samt att se över sina arbetsformer och utveckla samarbetet med externa aktörer för att erbjuda även dessa intagna ett godtagbart verkställighetsinnehåll utöver föräldraledighet. När det gäller gravida intagna är det viktigt att anstalterna i god tid före beräknad förlossning gör en intern planering i samråd med den aktuella förlossningskliniken och ger den gravida kvinnan så mycket information som möjligt om den planeringen.

Jag får sammanfattningsvis konstatera att det krävs förändringar i Kriminalvårdens verksamhet för att myndigheten ska kunna erbjuda en likvärdig kriminalvård för kvinnor och män samt lyckas i sitt uppdrag att tillgodose även kvinnors individuella behov och underlätta deras anpassning i samhället. Kriminalvården har numera tagit flera initiativ till översyn av dessa frågor, vilket jag välkomnar. Jag har för avsikt att följa utvecklingen. 

Hälso- och sjukvården

Verksamheten inom hälso- och sjukvårdsområdet gav upphov till 356 nya klagomålsärenden hos JO under verksamhetsåret 2017/18. Det är något fler än föregående år och innebär i ett femårsperspektiv en ökning med närmare 26 procent. Denna ärendegrupp, som överfördes till mitt ansvarsområde den 1 april 2017, omfattar såväl den frivilliga hälso- och sjukvården som den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården, liksom ett antal centrala myndigheter som exempelvis Rättsmedicinalverket, Läkemedelsverket, Smittskyddsinstitutet och delar av IVO:s verksamhet. 

Mindre än 5 procent av de avgjorda klagomålsärendena som rörde hälso- och sjukvården blev föremål för en fullständig utredning hos JO, men så gott som samtliga av dessa ledde till kritik. Eftersom ombudsmännens extraordinära tillsyn är inriktad på rättslig kontroll har JO haft som huvudregel att inte utreda frågor om medicinska bedömningar eller behandlingar. JO saknar intern kompetens i sådana frågor och har i många fall kunnat hänvisa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten (numera IVO), samt före 2011 även till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd för prövning av frågan om disciplinansvar för medlemmar av hälso- och sjukvårdspersonalen. En annan utgångspunkt för ombudsmännens tillsyn är att JO normalt inte utreder klagomål som avser missnöje med en myndighets beslut i sak, bl.a. därför att JO:s tillsyn inte ska ersätta eller föregripa en möjlig domstolsprövning av frågan. JO brukar som regel inte heller uttala sig om de bedömningar som en ordinarie tillsynsmyndighet har gjort i själva sakfrågan. Inom hälso- och sjukvårdsområdet har emellertid många typer av beslut inte ansetts överklagbara och den enskildes möjligheter att få till stånd en oberoende prövning inom ramen för ett disciplinärende eller ett tillsynsärende har successivt minskat. Det senaste steget i denna utveckling togs genom de lagändringar i 7 kap. patientsäkerhetslagen som innebär att IVO:s utredningsskyldighet i klagomålsärenden sedan den 1 januari 2018 är ännu mer begränsad. Patienter som inte är föremål för tvångsvård har numera endast rätt att få sina klagomål utredda av IVO om de gäller en allvarlig vårdskada eller en händelse som allvarligt och på ett negativt sätt påverkat eller hotat patientens självbestämmande, integritet eller rättsliga ställning. Det krävs också att vårdgivaren först ska ha fått tillfälle att besvara klagomålet. Den nu redovisade utvecklingen har givetvis också påverkat JO:s möjligheter att hänvisa anmälare till den ordinarie tillsynsmyndigheten för en oberoende prövning av sina klagomål. I min verksamhet som JO ser jag inte sällan exempel på att patienter upplever sig vara rättslösa, men även yrkesutövare i vården som blivit föremål för kritik i ett beslut från IVO. Detta är enligt min mening mycket bekymmersamt, men inte ett problem som JO, i egenskap av extraordinär tillsynsmyndighet med fokus på rättslig kontroll, har möjlighet att lösa. Den allt större andel av hälso- och sjukvården som bedrivs av privata aktörer ligger också utanför JO:s kompetensområde. Jag har dock för avsikt att följa utvecklingen.

De beslut rörande hälso- och sjukvården jag här vill nämna illustrerar den rättsliga karaktären av JO:s tillsyn och kravet på lagstöd för inskränkningar i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. 

Det första beslutet gäller förutsättningarna för att besluta om besöksinskränkningar inom den frivilliga hälso- och sjukvården (dnr 3999-2016). En verksamhetschef vid ett universitetssjukhus beslutade att en nära anhörig till en patient som vårdades enligt hälso- och sjukvårdslagen bara fick besöka patienten vid särskilt angivna tider, vilka innebar en begränsning i förhållande till hur den anhörige tidigare fått besöka patienten och till de ordinarie besökstiderna vid avdelningen. Verksamhetschefen ansåg att det rörde sig om åtgärder av rent verkställande art som han var behörig att vidta med stöd av sjukhusets ordningsregler. I mitt beslut konstaterar jag först – i linje med ett tidigare JO-uttalande – att verksamhetschefens beslut om besöksinskränkningar för en nära anhörig varit ingripande för den enskilde och förutsatt ett betydande utrymme för självständiga bedömningar, varför de inte kan betraktas som sådana åtgärder av rent verkställande art som verksamhetschefen varit behörig att besluta om. Verksamhetschefen kritiserades för att ha överskridit sina befogenheter. Ärendet gav emellertid även upphov till frågor om behovet av uttryckligt lagstöd när det gäller besöksinskränkningar för nära anhöriga, mot bakgrund av bl.a. Europakonventionens bestämmelser om skydd för familjelivet. Under det att besöksinskränkningar vid viss tvångsvård har blivit föremål för lagreglering saknas motsvarande lagstöd när det gäller den frivilliga vården, sedan regeringen i det aktuella lagstiftningsärendet gett uttryck för att besöksinskränkningar i egentlig mening över huvud taget inte borde förekomma i den frivilliga hälso- och sjukvården (se prop. 1995/96:196 s. 10 f. och 13). Enligt vad som framkommit i bl.a. ärenden hos JO anser emellertid hälso- och sjukvårdspersonal att det även inom den frivilliga vården kan finnas behov av att i viss mån kunna styra besöken, för att garantera en god och säker vård. Mot bakgrund av att sådana inskränkningar är ingripande för såväl besökare som vårdtagare bör de enligt min mening vara lagreglerade och förenade med möjligheter till överklagande. Jag beslutade därför att  med stöd av 4 § JO-instruktionen väcka frågan om en översyn av lagstiftningen och överlämnade mitt beslut till regeringen (Socialdepartementet).

Även det andra beslut som jag här vill nämna gäller kravet på lagstöd för inskränkningar i den enskildes grundläggande fri- och rättigheter (dnr 4746-2015). En patient som vårdades med stöd av  lagen om psykiatrisk tvångsvård klagade över att hans elektroniska utrustning – bl.a. en surfplatta och en mp3-spelare – hade omhändertagits för att kontrolleras av tekniker. Av utredningen framgick att den aktuella kliniken tillämpade ett rutindokument där det föreskrevs att chefsöverläkaren fick besluta om undersökning av en patients personliga tekniska utrustning – dvs. den elektroniskt lagrade informationen – vid misstanke om att utrustningen användes för att exempelvis köpa droger, ladda ned otillåten pornografi eller till hot och trakasserier. I mitt beslut konstaterar jag att undersökningar av den information som lagrats i en patients elektroniska utrustning aktualiserar flera av de grundläggande fri- och rättigheter som nämns i regeringsformen och Europakonventionen, samt att det saknas lagstöd för det intrång i den personliga integriteten som undersökningen utgör. Inte heller finns det enligt min mening något utrymme för en vårdgivare inom den psykiatriska tvångsvården att med stöd av patientens samtycke genomföra undersökningar av den lagrade informationen i patientens dator eller liknande. Klinikens handläggning kritiserades således. Det kan emellertid inte uteslutas att en undersökning av patientens elektroniska utrustning i vissa fall kan framstå som en mindre ingripande åtgärd än det alternativ som annars kan bli aktuellt, nämligen att rätten att använda utrustningen inskränks och utrustningen omhändertas. Av rättssäkerhetsskäl är det dock viktigt att det klart framgår vilka tvångsåtgärder som får vidtas inom den psykiatriska tvångsvården. Jag beslutade därför att uppmärksamma regeringen på problematiken och väckte även i detta ärende frågan om en översyn av lagstiftningen.

Senast uppdaterad 2018-11-14