ChefsJO Elisabeth Rynning

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2018/19

Bild på chefsJO Elisabeth Rynning. Foto: Pernille Tofte Fotograf: JOChefsJO Elisabeth Rynning

Tillsynen inom ansvarsområde 2 omfattar bl.a. kriminalvården, försvaret, hälso- och sjukvården samt skatt och folkbokföring. Till ansvarsområdet hör också ett antal myndigheter som exempelvis Finansinspektionen, Konkurrensverket, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna reklamationsnämnden.

De två största ärendegrupperna inom mitt ansvarsområde, kriminalvården och hälso- och sjukvården, omfattar ett stort antal verksamheter där människor kan hållas frihetsberövade. Det rör sig om kriminalvårdsanstalter och häkten samt inrättningar för psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. Jag får därför ägna särskild uppmärksamhet åt JO:s uppdrag som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet Opcat till FN:s tortyrkonvention, vilket i stor utsträckning utförs med hjälp av JO:s Opcat-enhet. Denna enhet tillhör också i organisatoriskt hänseende ansvarsområde 2, samtidigt som Opcat-enhetens inspektioner alltid genomförs på uppdrag av den ombudsman som har tillsyn över den myndighet där det aktuella besöket ska ske. En utförligare redogörelse för Opcat-enhetens verksamhet återfinns i avsnitt 4 nedan.

Vid avdelning 2 registrerades 2 057 nya tillsynsärenden under verksamhetsåret 2018/2019, vilket är ca 300 fler än det föregående året. Ökningen beror delvis på att jag i februari 2018 övertog ansvaret för ärendegruppen skatt och folkbokföring, men också på att antalet klagomål som rör kriminalvården har ökat.

Under verksamhetsåret avgjordes vid avdelningen totalt 2 087 tillsynsärenden. Av dessa var dock 291 sådana som redan vid ankomsten till ombudsmannaexpeditionen bedömts falla utanför JO:s kompetensområde – t.ex. anmälningar mot privata verksamheter – och som därför avskrivits av en byråchef på delegation. Totalt avgjordes drygt 20 procent av ärendena inom ansvarsområde 2 av byråchefer med stöd av delegation.

Inom mina ansvarsområden genomfördes under verksamhetsåret totalt 25 inspektioner, varav 20 inom ramen för Opcat-enhetens verksamhet. Jag inspekterade tillsammans med medarbetare från tillsynsavdelningen kriminalvårdsanstalterna Tidaholm och Salberga jämte häktet Salberga, liksom Rättspsykiatriska regionkliniken i Vadstena och Barn- och ungdomspsykiatrin i Malmö. På mitt uppdrag inspekterades Frivården Skövde av en byråchef. Tillsammans med Opcat-enheten inspekterade jag Rättspsykiatriska regionkliniken i Växjö samt häktet Växjö. Opcat-enheten genomförde på mitt uppdrag ytterligare 18 inspektioner, bl.a. av förhållandena för intagna i olika häkten men också i kriminalvårdsanstalter och inom psykiatrin (se vidare avsnitt 4).

Två initiativärenden avslutades under verksamhetsåret och tolv nya inleddes. Bland de frågor som aktualiseras i de nya ärendena kan nämnas förutsättningarna för Kriminalvårdens användning av säkerhetsenheter för placering av andra intagna än de för vilka beslut om säkerhetsplacering har fattats, Kriminalvårdens arbete med isoleringsbrytande åtgärder, förhållandena vid bältesläggning av en intagen i Kriminalvården, innebörden av begreppet ”vårdinrättning” och räckvidden av ett beslut om kvarhållande enligt 6 § lagen om psykiatrisk tvångsvård, samt en vårdgivares agerande med anledning av att en patient misstänkts ha blivit utsatt för brott av en medpatient.

Inget åtal väcktes under verksamhetsåret. Jag inledde fyra förundersökningar om brott mot tystnadsplikt, av vilka två har lagts ned (en under verksamhetsåret och en strax efter dess utgång). Vidare inledde jag en förundersökning om tjänstefel, men även denna lades ned i nära anslutning till verksamhetsårets utgång.

I ett ärende gjorde jag med stöd av 4 § JO-instruktionen en framställning till regeringen om en översyn av lagstiftningen. Detta ärende, som gällde förutsättningarna för Inspektionen för vård och omsorg (IVO) att inom ramen för ett ärende om granskning av en sjuksköterskas yrkesutövning hämta in dennes egen patientjournal, redovisas i avsnittet om hälso- och sjukvården nedan.

Kriminalvården

Liksom tidigare år har huvuddelen av arbetet inom ansvarsområde 2 avsett ärenden som rör kriminalvård. Klagomålen mot Kriminalvården ökade under det gångna verksamhetsåret, och det registrerades 1 041 nya tillsynsärenden inom detta område. Kriminalvården var därmed, efter socialtjänsten, den näst största enskilda ärendegruppen hos JO under verksamhetsåret 2018/2019.

Det är ofta svårt att fastställa någon enskild orsak till förändringar i ärendetillströmningen, men jag kan konstatera att Kriminalvården under verksamhetsåret bl.a. haft problem med överbeläggningar. Beläggningssituationen i landets häkten medförde att jag uppdrog åt JO:s Opcat-enhet att inom ramen för ett särskilt initiativärende undersöka hur de intagna påverkades (dnr O 19-2019). Ärendet är ännu inte avslutat, och jag får således anledning att återkomma till frågan.

Ett av de beslut som tagits in i årets ämbetsberättelse rör förutsättningarna för en rättssäker process i ett ärende om varning enligt fängelselagen (dnr 6230-2017). I detta fall anmälde en intagen att han efter en incident med en annan intagen felaktigt kom att misstänkas för misskötsamhet, genom en redogörelse som upprättades av en kriminalvårdare. Den intagne hade vid ett par efterföljande förhör begärt att anstalten skulle ta fram en inspelning av händelsen från en övervakningskamera. Anstalten tog dock inte del av inspelningen utan tilldelade honom en varning för hot och våld mot en medintagen. Trots att inspelningen åberopades i hans överklagande av varningen bevarades den inte utan hade spelats över när överklagandet nådde förvaltningsrätten. I mitt beslut konstaterade jag att redogörelsen för den misstänkta misskötsamheten var bristfällig. Jag var därför kritisk till att Kriminalvården inte tog del av övervakningsfilmen enligt den intagnes begäran. Enligt den s.k. officialprincipen – som numera kommer till uttryck i 23 § förvaltningslagen – ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. I ärenden om misstänkt misskötsamhet kan en övervakningsfilm enligt min mening vara ett viktigt bevismedel när ord står emot ord. Frågan blir särskilt angelägen vid allvarliga anklagelser om våld och hot, där en varning kan få betydelse vid bedömningen av om villkorlig frigivning ska skjutas upp. Kriminalvården borde vidare ha informerat den intagne om att inspelningen skulle komma att spelas över samt om möjligheten att genom en begäran att få ut inspelningen enligt reglerna om utlämnande av allmänna handlingar få frågan prövad av domstol. Slutligen var jag kritisk till att det skriftliga beslutet om varning inte innehöll en klargörande motivering när det gällde vilket faktiskt handlande som varningen avsåg.

Ett annat beslut i årets ämbetsberättelse rör frågan om Kriminalvårdens möjligheter att begränsa det antal cigaretter som en intagen i en anstalt tillåts inneha i samband med en promenad (dnr 4642-2016). Enligt 1 kap. 6 § fängelselagen får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än vad som följer av lagen eller vad som är nödvändigt för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. Detta krav på lagstöd och proportionalitet i fråga om frihetsinskränkningar har flera gånger aktualiserats när det gäller intagnas möjligheter till rökning. Även om rökning är en aktivitet med välkända hälsorisker, och som successivt blivit föremål för allt fler restriktioner i samhället, har den också betraktats som en frihet som av tradition tillkommer vuxna människor (se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens dom RÅ 2010 ref. 9). En jämförelsevis stor andel av de intagna i Kriminalvården är rökare. Sedan Kriminalvården införde ett generellt förbud mot rökning inomhus i anstalterna har de intagnas möjligheter till rökning i huvudsak varit begränsade till promenadtiden. Det förekommer dock att intagna smugglar in cigaretter efter en promenad och försöker tända dessa på olika sätt, som i varierande grad medför risk för brand. Det finns enligt min mening inte något hinder för att en anstalt inför begränsningar av det tillåtna antalet cigaretter, antingen i sina lokala rutiner eller genom ett särskilt beslut med anledning av inträffade händelser, under förutsättning att begränsningen är nödvändig av säkerhetsskäl. För att hantera problemet har dock olika verksamhetsställen tillåtits att lösa saken på olika sätt. I vissa anstalter har antalet cigaretter per promenadtillfälle begränsats till tre eller fem, medan det i andra anstalter inte förekommer några begränsningar. I det aktuella ärendet hade anstalten Gävle beslutat om en begränsning till två cigaretter per intagen och promenadtillfälle, dvs. i normalfallet två per dag. Detta utgjorde enligt min mening en mycket långtgående begränsning, men jag ansåg mig inte ha tillräckligt underlag för att hävda att den var oproportionerlig. Det är dock angeläget att lika fall behandlas lika inom Kriminalvården och att kravet på proportionalitet faktiskt upprätthålls i verksamheten. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Även om förutsättningarna för alternativa sätt att hantera säkerheten kan skilja sig åt mellan anstalterna är det förståeligt att regleringen av de intagnas tillgång till sina cigaretter i samband med promenad kan uppfattas som godtycklig. Jag uttalade därför avslutningsvis att jag förväntar mig att Kriminalvården ser över de olika metoder som anstalterna använder för att förhindra insmuggling av cigaretter på avdelningarna och överväger möjligheterna att få till stånd ett mer enhetligt förhållningssätt i frågan. Jag har noterat att Kriminalvården därefter gjort en hemställan hos regeringen om införande av ett generellt förbud mot rökning på anstalter och i häkten. Jag kommer med intresse att följa frågan.

Hälso- och sjukvården

Ärendegruppen för hälso- och sjukvårdsfrågor omfattar såväl den frivilliga hälso- och sjukvården som den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården, liksom ett antal centrala myndigheter som exempelvis Rättsmedicinalverket, Läkemedelsverket, Smittskyddsinstitutet och delar av IVO:s verksamhet. Den ökning av klagomålen mot hälso- och sjukvården som redovisades i förra ämbetsberättelsen vände under verksamhetsåret 2018/2019, och antalet nya tillsynsärenden på detta område stannade vid 305.

Från detta område vill jag först nämna ett par beslut i ämbetsberättelsen som aktualiserar intresseavvägningar mellan å ena sidan integritetsskyddet för uppgifter om enskilda människors hälsa och å andra sida behovet av skydd för andra människors liv och hälsa. Hälso- och sjukvårdssekretessen föreskriver som huvudregel att en uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det innebär alltså att det finns en presumtion för sekretess. Detta är givetvis en viktig förutsättning för att enskilda ska vilja lämna känsliga uppgifter till hälso- och sjukvårdspersonalen. Ytterst har detta integritetsskydd betydelse både för patientsäkerheten och för enskildas förtroende för hälso- och sjukvården. Samtidigt kan det finnas situationer där andra skyddsvärda intressen i samhället måste beaktas och presumtionen om sekretess har därför många undantag, där lagen medger att uppgifter lämnas ut eller till och med föreskriver en skyldighet att lämna ut uppgifter. Det är inte minst av rättssäkerhetsskäl givetvis angeläget att både regelverket och tillämpningen av sådana bestämmelser uppfyller rimliga krav på förutsebarhet.

Ett beslut gäller läkares anmälningsplikt enligt körkortslagen, som ju har till syfte att förhindra olyckor orsakade av personer som av medicinska skäl inte är lämpliga att framföra fordon (dnr 474-2016). Bland annat gäller att en läkare som vid en genomgång av en patients journalhandlingar finner det sannolikt att patienten av medicinska skäl är olämplig att ha körkort, ska anmäla förhållandet till Transportstyrelsen om körkortsinnehavaren motsätter sig fortsatt undersökning eller utredning, en s.k. utredningsanmälan. I det här fallet hade en patient varit intagen för psykiatrisk tvångsvård under en period, men under den tiden gjordes ingen anmälan till Transportstyrelsen. Ett par månader senare fick en överläkare vid en öppenvårdsmottagning, där körkortsinnehavaren var patient, kännedom om att patienten arbetade som yrkeschaufför. Hon gick då igenom patientens journal och gjorde en utredningsanmälan till Transportstyrelsen. Patienten hade dessförinnan inte tillfrågats om huruvida han motsatte sig en undersökning eller utredning. Överläkaren deltog vid den aktuella tidpunkten inte heller i vården av patienten men ansåg sig behöva uppgifterna för sitt arbete inom hälso- och sjukvården, dvs. för att uppfylla sin skyldighet att göra en utredningsanmälan till Transportstyrelsen. Jag konstaterar i beslutet att som bestämmelsen i körkortslagen är utformad inträder en läkares skyldighet att göra en utredningsanmälan först när läkaren har undersökt patienten eller gått igenom patientens journal och därvid funnit att patienten sannolikt är medicinskt olämplig att ha körkort. Bestämmelsen ger inte i sig någon rätt för en läkare att gå igenom en patients journal för att utreda om det kan vara olämpligt att patienten innehar körkort. I det aktuella fallet hade läkaren inte rätt att ta del av uppgifter ur patientens journal. Hon gjorde vidare sin anmälan till Transportstyrelsen utan att ha kontrollerat om patienten motsatte sig en undersökning eller utredning. Läkaren fick kritik för den bristfälliga hanteringen, men jag kunde konstatera att även regionstyrelsen verkade ha missförstått förhållandet mellan den aktuella anmälningsplikten och bestämmelserna i patientdatalagen. Den vägledning som lämnas av berörda myndigheter bör naturligtvis utformas så att sådana missförstånd kan undvikas. Jag översände därför en kopia av beslutet till Socialstyrelsen och Transportstyrelsen för kännedom.

Ett annat beslut aktualiserar frågan om IVO:s möjligheter att hämta in patientjournaler som rör medlemmar av hälso- och sjukvårdspersonalen, i ärenden där deras yrkesverksamhet är föremål för granskning. IVO hade i ett sådant ärende hämtat in en sjuksköterskas patientjournal och använt uppgifter ur journalen som underlag för en anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (dnr 1239-2018). Som stöd för åtgärden hänvisade IVO till en bestämmelse i 7 kap. 20 § patientsäkerhetslagen om skyldighet för vårdgivare och personal att lämna över bl.a. handlingar, material och upplysningar som rör verksamheten till IVO. Det är av patientsäkerhetsskäl givetvis angeläget att hälso- och sjukvårdande uppgifter inte fullgörs av personal som på grund av sjukdom eller missbruk inte kan utöva sitt yrke på ett tillfredsställande sätt. Jag har därför förståelse för IVO:s behov av att kunna presentera konkreta och styrkta omständigheter i en anmälan till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Att hämta in en enskilds patientjournal i ett ärende som rör dennes yrkesutövning är dock en mycket ingripande åtgärd, som enligt min uppfattning kräver ett klart och tydligt lagstöd. Den åberopade bestämmelsen är allmänt hållen och bör enligt min mening snarast uppfattas så att skyldigheten för vårdgivare och personal att till IVO lämna bl.a. handlingar och upplysningar, gäller den eller de som är föremål för den aktuella tillsynen. Jag anser alltså inte att man av bestämmelsens lydelse kan dra slutsatsen att en vårdgivare som inte är föremål för tillsyn skulle vara skyldig att till IVO lämna över journaler avseende patienter som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen. Jag konstaterar i mitt beslut att otydligheten är mycket otillfredsställande och uppmärksammar med stöd av 4 § JO-instruktionen regeringen på behovet av en översyn av lagstiftningen.

Informationsutbytet vid samverkan mellan myndigheter

Det är tyvärr inte ovanligt att justitieombudsmännen får anledning att uppmärksamma situationer där brister i informationsutbytet mellan olika myndigheter bidragit till att enskilda drabbas. Från årets ämbetsberättelse vill jag nämna två beslut där följden av sådana brister medfört att enskilda har frihetsberövats utan lagstöd, vilket givetvis inte är acceptabelt.

I det ena fallet rörde det sig om en person som till följd av en domstols beslut skulle tas in på en rättspsykiatrisk undersökningsenhet (dnr 5710-2017 och 7734-2017). En tjänsteman vid Rättsmedicinalverket (RMV) framställde en begäran om polishandräckning för verkställighet av intagningsbeslutet och bifogade de underliggande domstolsbesluten. Tjänstemannen vid RMV saknade dock behörighet att begära handräckning, och intagningsbeslutet hade dessutom inte fått laga kraft vid det datum från vilket omhändertagande enligt handräckningsbegäran skulle få ske. Trots dessa omständigheter verkställde Polismyndigheten handräckningen innan intagningsbeslutet hade fått laga kraft. Den enskilde kom till följd av detta att vara felaktigt frihetsberövad under uppskattningsvis en timme. När det gäller handläggningen vid RMV konstaterade jag att regelverket – liksom myndighetens skriftliga handledning – ger tydliga besked om när ett beslut får verkställas och om vem som får begära handräckning. Eftersom RMV:s personalansvarsnämnd hade tilldelat den berörde tjänstemannen en varning för det inträffade fann jag dock inte skäl till ytterligare kommentarer i denna del. När det gäller Polismyndighetens handläggning hade den berörde befattningshavaren inte kontrollerat att den som begärt handräckningen var behörig, trots att det framgår av myndighetens handbok att så ska ske. Inte heller borde den berörda befattningshavaren ha förlitat sig på den lämnade upp giften om tidpunkten för verkställbarhet. Polismyndigheten kunde således inte undgå kritik för bristerna i den formella kontrollen i handräckningsärendet.

I det andra fallet blev en person frihetsberövad under ett par timmar med anledning av att han var efterlyst för att avtjäna ett fängelsestraff (dnr 4737-2016 och 1363-2017). Det saknades dock rättslig grund för frihetsberövandet eftersom Högsta domstolen några månader tidigare hade beslutat att någon åtgärd för verkställighet av fängelsedomen tills vidare inte fick vidtas. Uppgifter om detta fanns inte tillgängliga för berörda befattningshavare vid Polismyndigheten. Utredningen i ärendet visade att det inträffade till stor del berodde på olika omständigheter som samverkade på ett olyckligt sätt, men också till viss del på bristfälliga rutiner hos de rättsvårdande myndigheterna. Ärendet belyser hur viktigt det är att expediering av och underrättelse om domar och beslut sker korrekt och att det finns väl genomtänkta och fungerande rutiner för informationsutbyte mellan och inom myndigheterna. Det rörde sig dock i just detta fall om en sannolikt ganska ovanlig situation som det möjligen hade varit svårt för de rättsvårdande myndigheterna att förutse, varför jag stannade för att inte uttala någon kritik. Polismyndigheten, Högsta domstolen och Kriminalvården gav samtliga uttryck för en avsikt att se över sina rutiner, och Kriminalvården hade redan till viss del ändrat sina rutiner. Det var naturligtvis positivt, men jag ansåg ändå att det inte kunde uteslutas att risken för felaktiga frihetsberövanden också skulle kunna minskas genom ändrade regler som bättre säkerställer att berörda myndigheter får information om beslut om inhibition av fängelsestraff. En kopia av beslutet skickades därför till Justitiedepartementet och riksdagens justitieutskott för kännedom.

Kravet på opartiskhet

Av 3 § första stycket JO-instruktionen framgår att ombudsmännen särskilt ska se till att myndigheterna följer regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Den reglering som avses är 1 kap. 9 § regeringsformen, där det föreskrivs att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen utgör den konstitutionella grunden för de jävsregler som finns i bl.a. förvaltningslagen och förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor i lagen om offentlig anställning. Kravet på saklighet och opartiskhet omfattar inte bara den faktiska handläggningen av en sak och de verkliga skäl som ligger bakom ett beslut, utan det har också betydelse hur en myndighets agerande uppfattas. Ytterst handlar det om förtroendet för den offentliga verksamheten.

Frågor om framför allt jäv är vanligt förekommande vid många myndigheter och kan inte sällan ge upphov till svåra avvägningar. Från årets ämbetsberättelse vill jag nämna ett beslut som behandlar dessa avvägningar när det gäller bl.a. föreningsengagemang hos offentliganställda. Det har i sammanhanget betydelse att föreningsfriheten och yttrandefriheten skyddas av regeringsformen, även om dessa friheter under vissa förutsättningar får begränsas genom lag.

Ärendet gällde en advokatfiskal vid Kammarkollegiet som hanterade och förde myndighetens talan i ärenden om vattenkraft (dnr 753-2017). Anmälaren, som var ordförande i en vattenkraftförening, ansåg att advokatfiskalen var jävig i vattenkraftsärenden eftersom han haft samröre med organisationer som hade motstående intressen till vattenkraftföreningar och har uppträtt tillsammans med sådana organisationer vid seminarier. Av utredningen framgick bl.a. att advokatfiskalen var medlem i intresseföreningen Älvräddarna och att han – i sin roll som tjänsteman – hade uttalat sig om juridiska aspekter rörande vattenkraft i en film som föreningen producerat tillsammans med andra aktörer. Frågan var dels om advokatfiskalens föreningsengagemang och medverkan i filmen skulle kunna vara en sådan förtroendeskadlig bisyssla som Kammarkollegiet borde ha ingripit mot, dels om advokatfiskalen kunde anses jävig att handlägga vattenkraftsärenden enligt förvaltningslagens bestämmelse om delikatessjäv.

När det gäller frågan om förtroendeskadlig bisyssla kunde jag konstatera att Arbetsdomstolen i en nyligen meddelad dom hade uttalat att föreningsfriheten medförde att själva medlemskapet i en viss förening inte kunde läggas den anställde till last (AD 2018 nr 45). På samma sätt förhöll det sig enligt domstolen – med hänsyn till yttrandefriheten – med åsikter som den anställde kunde yttra inom ramen för föreningens opinionsbildande verksamhet. Beträffande advokatfiskalen fann jag det inte utrett att han utöver sitt medlemskap hade något närmare engagemang i föreningen Älvräddarna eller att han medverkat i den aktuella filmen på ett sätt som var ägnat att ifrågasätta hans opartiskhet som statlig tjänsteman. Det saknades därför skäl att kritisera Kammarkollegiet för underlåtenhet att ingripa mot advokatfiskalens föreningsengagemang. Detta förhållande hindrade dock inte i sig att advokatfiskalen skulle kunna anses jävig i enskilda ärenden eller ärenden av ett visst slag.

För att det skulle anses röra sig om delikatessjäv måste emellertid omständigheterna rimligen vara sådana att det för en objektiv iakttagare kunde uppkomma legitima tvivel om advokatfiskalens opartiskhet och oberoende (jfr bl.a. Högsta domstolens dom NJA 2010 s. 274). Jag fann att advokatfiskalens medlemskap i Älvräddarna i sig inte var tillräckligt för att det skulle röra sig om delikatessjäv, trots att föreningsengagemanget hade gett upphov till starka ifrågasättanden av hans opartiskhet, bl.a. från berörda kraftverksägare. Utredningen gav inte heller stöd för att det fanns någon annan omständighet som medförde att advokatfiskalen var jävig i vattenkraftsärenden.

Även om utredningen inte gav grund för någon kritik fann jag anledning att framhålla vikten av att myndigheter vinnlägger sig om att bevara allmänhetens förtroende för verksamheten och är uppmärksamma på omständigheter som kan medföra en risk för att deras opartiskhet ifrågasätts. Jag påminde i sammanhanget om det ansvar som vilar på en myndighets ledning och det ansvar som följer med rollen som offentliganställd.

Senast uppdaterad 2019-11-13