JO Cecilia Renfors

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2017/18

JO Cecilia Renfors Fotograf: JOJO Cecilia Renfors

Till mitt ansvarsområde hör polis-, åklagar- och tullärenden, utlänningsärenden samt bl.a. vissa ärenden som rör Regeringskansliet och kommunal verksamhet. Tyngdpunkten ligger på tillsynen över polis och åklagare samt på utlänningsärendena.

Liksom tidigare är det anmälningarna som dominerar tillsynsarbetet. Under verksamhetsåret kom det in 2 250 klagomålsärenden inom mitt tillsynsområde. Antalet ärenden ökar inte längre, utan har tvärtom minskat med omkring 360 ärenden. Förklaringen ligger sannolikt i ett minskat antal klagomål mot Migrationsverket för långa handläggningstider, men också i den förändring av mitt ansvarsområde som genomfördes under 2017 då arbetsmarknadsärendena flyttades till en annan ombudsman.

Inom mitt område riktas vanligtvis störst antal klagomål mot polisen. Under detta verksamhetsår uppgick antalet till 1 021, vilket är fler än tidigare. Som jag nyss nämnt minskade antalet klagomål mot Migrationsverket i förhållande till året före och var 633 jämfört med 915 föregående verksamhetsår. Antalet initiativ under året var fyra.

Jag fick under verksamhetsåret in närmare 40 lagstiftningsremisser. Bland de remissyttranden jag lämnat finns det skäl att nämna ett par som rörde tvångsmedel i elektronisk miljö: Hemlig  dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89) och Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov (SOU 2017:100). I båda betänkandena lämnas förslag som om de genomförs ger möjlighet till åtgärder som är ingripande för enskilda, med långtgående integritetsintrång. Min bedömning var dock att förslagen i båda fallen i huvudsak var balanserade och väl avvägda. När det gäller förslagen i det sistnämnda betänkandet som rör de mer traditionella tvångsmedlen och deras tillämpning i en elektronisk miljö hade jag emellertid en del invändningar. Förslagen lämnade bl.a. alltför öppet för rättstillämpningen att svara för avvägningen mellan integriteten och behovet av att använda en tvångsmedelsåtgärd som ger tillgång till omfattande information om enskildas privata sfär.

Tillsammans med mina medarbetare har jag genomfört inspektioner av ett lokalpolisområde i Malmö och av Migrationsverkets förvar i Kållered, Göteborg. Jag har dessutom haft ett möte med Migrationsverkets generaldirektör och några av hans medarbetare som ett led i uppföljningen av mina tidigare beslut om verkets handläggningstider och tillgänglighet.

På mitt uppdrag har Opcat-enheten genomfört inspektioner vid sex polisarrester. En av dem avsåg den tillfälliga arrestlokal som Polismyndigheten inrättade för att använda i samband med NMR-demonstrationen den 30 september 2017 i Göteborg och vid EU-toppmötet där den 17 november 2017. Inspektionen genomfördes när toppmötet ägde rum, för att på plats se hur polisen arbetade i den tillfälliga arresten och hur förhållandena var. Det förekom dock inte frihetsberövanden av den omfattning som befarats av polisen, och den tillfälliga arresten användes inte under toppmötet. Vi fick dock värdefulla erfarenheter och gjorde iakttagelser som kommer att vara till nytta inför liknande inspektioner i framtiden.

Polisen

I förra årets ämbetsberättelse tog jag upp frågan om hur tillsynen av intagna i polisarrester sköts och hur de intagna behandlas. Jag har haft anledning att gå in på dessa frågor även under det verksamhetsår som gått. I övrigt har tillsynen liksom tidigare haft ett särskilt fokus på användningen av tvångsmedel. Av den löpande granskningen och av den inspektion av Polismyndigheten jag genomfört kan vidare slutsatsen dras att myndigheten fortfarande har stora bekymmer med sina handläggningstider. 

Omhändertagande och behandling av påverkade personer

Jag har under året haft flera ärenden som rört händelser där en intagen avlidit i samband med vistelsen i en polisarrest. De visar enligt min mening att det finns ett angeläget reformbehov. Jag vill samtidigt framhålla att det inte i något av ärendena har slagits fast att bristerna har haft ett direkt samband med att de intagna avled.

I två fall där intagna avlidit i samband med vistelsen i arresten har jag kritiserat Polismyndigheten för brister i tillsynen av dem, bl.a. att man inte gått in i cellen och kontrollerat deras tillstånd (dnr 2468-2016 och 7054-2016). I det ena fallet ansåg jag också att den intagne borde ha förts till läkare tidigare än vad som skedde. Dessa ärenden visar på de brister som finns i dagens ordning för att ta hand om mycket berusade personer och de svårigheter som finns att säkerställa nödvändig medicinsk tillsyn i polisarresterna. Personer som omhändertas för berusning bör enligt min mening inte förvaras i polisarrester utan i stället komma under medicinsk övervakning. Mot den bakgrunden överlämnade jag de två besluten till Regeringskansliet med stöd av 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

Ytterligare ett beslut rör ett dödsfall i samband med vistelse i polisarrest (dnr 332-2017). En man med ett läkemedelsmissbruk skulle återföras till ett behandlingshem med polisens hjälp. Transporten var lång och genomfördes med s.k. stafettkörning av olika polispatruller. Bland de saker mannen hade med under transporten fanns vissa mediciner, och vid ett uppehåll på en polisstation fick han ta två tabletter som han hade med sig. Vid ett uppehåll senare under transporten bedömdes att mannen var så trött och påverkad av medicin att det inte var lämpligt att fortsätta. Han placerades i en cell med extra tillsyn. Efter 30–45 minuter upptäcktes att han inte andades. Han fördes till sjukhus där han avled. Ärendet visar att det finns brister i de rutiner för skyddsvisitation och  informationsöverföring som bör gälla när polisen ansvarar för transporter av detta slag. Polismyndigheten fick allvarlig kritik för att man inte hade kontroll över mannens tillgång till mediciner under transporten. 

Ett annat beslut i årets ämbetsberättelse rör behandlingen av en intagen och illustrerar den brist på förståelse för de svårigheter som är förenade med ett frihetsberövande som jag har lyft fram tidigare (dnr 5864-2016). En kvinna omhändertogs på grund av berusning på en fest. Hon var mycket utagerande i arrestcellen och gjorde vid ett tillfälle ett försök att hänga sig. Under närmare tre timmar vistades hon i cellen iförd endast trosor och hänvisades till att kissa i golvbrunnen när hon flera gånger bad att få gå på toaletten. Polismyndigheten kritiserades för behandlingen av kvinnan och för att hon inte blev undersökt av läkare när hon visade tecken på att vilja ta sitt liv.

Tvångsmedel

Förutsättningarna för ingripanden enligt polislagen är ofta svårbedömda, och besluten fattas ofta under pressade förhållanden. Det är dock alltid viktigt att förutsättningarna övervägs noga och att det görs en individuell bedömning i varje enskilt fall. Ett beslut som rörde ett omhändertagande och ett avlägsnande enligt 13 § polislagen av en 13-årig pojke från en ungdomsfestival illustrerar brister i dessa avseenden (dnr 4915-2016). Pojken bråkade med några ordningsvakter och blev omhändertagen. Polisen beslutade att han skulle avlägsnas från platsen och lämnade honom en timme senare, vid ett-tiden på natten, vid en busshållplats närmare fyra kilometer från platsen för festivalen. Enligt min mening borde polisen ha beaktat att det rörde sig om ett barn och övervägt om ett sådant ingripande var proportionerligt. Man borde också ha övervägt de rättsliga förutsättningarna för sin åtgärd när det tog tid att verkställa avlägsnandet. Omständigheterna var nämligen sådana att ingripandet mot pojken övergick i ett omhändertagande, och för ett sådant finns uttryckliga bestämmelser om särskilda åtgärder när den omhändertagne är under 18 år.

Ett annat beslut rörde ett ingripande mot en person på oklara grunder (dnr 7330-2016). En av de ingripande poliserna uppgav att man ingrep med stöd av 19 § polislagen för att söka efter vapen. Övriga poliser uppgav att man kontrollerade mannen som ett led i arbetet med att förebygga allvarliga våldsbrott och att man gjorde en skyddsvisitation. Så gott som alla övriga åtgärder mot mannen var tveksamma och gav intryck av att man använt tvångsåtgärder för andra syften än de är avsedda för. Bland annat beslutades om kroppsbesiktning och husrannsakan i mannens bostad på grundval av iakttagelser om narkotikapåverkan som preciserades först i samband med JO:s utredning, och mannens mobiltelefon togs i beslag utan att det fanns förutsättningar för det. Mannen medtogs också felaktigt till förhör. Bristerna är allvarliga och påverkar förtroendet för polisen. Än allvarligare är dock att de uppgifter en av de ingripande poliserna lämnat till JO väcker frågor om deras sanningshalt, bl.a. eftersom de i vissa avseenden avviker från vad övriga poliser uppgett. Det fanns mot den bakgrunden anledning för mig att framhålla sanningsplikten och behovet för Polismyndigheten att för sina anställda inskärpa vikten av att upplysningar till JO är korrekta och sanningsenliga.

Tvångsmedel får endast användas om det finns stöd i lag för dem. Ett beslut rör en situation där ett sådant stöd saknas, men där det finns skäl att överväga om det inte borde finnas (dnr 2015-2016). Med anledning av en misstanke om grov våldtäkt kallades polisen till en passagerarfärja som just skulle lägga till. Man beslutade att samtliga manliga passagerare – ca 500 – skulle hållas kvar för kroppsbesiktning. De kvinnliga resenärerna fick lämna båten och de manliga passagerarna fick passera en glasruta med tonat glas i det s.k. tullfiltret för att målsäganden skulle försöka identifiera de misstänkta gärningsmännen. Förfarandet tog cirka en och en halv timme. Det är tveksamt om detta var en kroppsbesiktning, och det fanns i vart fall inte grund för en sådan då samtliga män inte kunde misstänkas för våldtäkten. I beslutet görs en grundlig genomgång av andra möjliga grunder för den åtgärd som vidtogs. Jag kunde dock konstatera att det inte finns någon sådan grund. Det är självklart oacceptabelt att polisen vidtar en åtgärd som innebär att ett så stort antal personer får sin rörelsefrihet inskränkt utan att det finns stöd i lag för åtgärden. Mot bakgrund av det lagstiftningsbehov som kan finnas överlämnade jag beslutet till Justitiedepartementet.

Övrigt

En annan fråga, som ligger utanför det dagliga polisarbetet och som aktualiserades i ett beslut med anledning av årets val, handlar om utrymmet för en enskild polis att medverka i politiska sammanhang (dnr 2439-2017 och 2456-2017). Utgångspunkten är givetvis att poliser omfattas av yttrandefriheten och har rätt att ge uttryck för sina åsikter på sin fritid. Det är dock viktigt att det står klart för mottagaren om en polis uttalar sig som privatperson eller om han eller hon uttalar sig för myndighetens räkning. 

I det här fallet hade en polis medverkat i en politisk kampanjfilm, där han uttalar sig om bl.a. arbetssituationen för poliser och det visas bilder på honom i polisuniform och när han kör en målad polisbil. Det framgick mot den bakgrunden inte tydligt att han medverkade som privatperson, och han fick kritik för detta.

Utlänningsrätt

Antalet anmälningar mot Migrationsverket för långa handläggningstider och brister i tillgängligheten har gått ned, men antalet är fortfarande stort och dessa frågor har präglat tillsynsarbetet när det gäller utlänningsrätten även detta verksamhetsår. Jag träffade Migrationsverkets generaldirektör och några av hans medarbetare i november 2017 och diskuterade bl.a. de insatser verket gjort för att korta handläggningstiderna. Jag har också i ett par beslut granskat handläggningstiderna i några enskilda ärenden. Situationen när det gäller handläggningstider är fortfarande inte tillfredsställande, och jag fortsätter att följa utvecklingen. Jag fortsätter också att följa frågan om verkets hantering av åldersbedömning av unga asylsökande.

God förvaltning

För personer som kommit till Sverige från andra länder och fått uppehållstillstånd är det av många skäl viktigt att de personuppgifter som anges av svenska myndigheter är korrekta. Sedan att antal år tillbaka är det möjligt för en person att ha ett personnummer som anger en födelsetid som avviker från det korrekta födelsedatumet. Denna ordning har tillkommit sedan personnummer med vissa födelsetider tagit slut. Det finns i dessa fall en risk för att fel födelsedatum anges när en handling ska utfärdas. Så skedde i ett ärende som finns i årets ämbetsberättelse (dnr 2998-2016). Migrationsverket utfärdade ett uppehållstillståndskort för en kvinna med det födelsedatum som följde av personnumret, vilket alltså var fel. När kvinnan påtalade detta för verket blev hon hänvisad till Skatteverkets folkbokföring. Under utredningen hos JO framkom att det rent tekniskt inte var möjligt att ange ett annat födelsedatum på kortet än det som följer av personnumret. Trots att ordningen med tilldelade personnummer funnits i närmare tio år var det alltså inte möjligt att ange korrekt datum på uppehållstillståndskortet. Samma problem uppstod för anmälaren när hon blivit svensk medborgare och fick ett svensk pass utfärdat av Polismyndigheten (dnr 5340-2017). Båda myndigheterna har uppgett att man nu ska åtgärda de brister som ärendena påvisat.

Verkställighet

Utlänningslagstiftningen är komplex i många avseenden, även när det gäller verkställighet. Huvudansvaret för verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning ligger på Migrationsverket, och detsamma gäller om en person ska överföras till ett annat land enligt Dublinförordningen. Verket kan dock i vissa fall lämna över ett verkställighetsärende till polisen. Det är självklart viktigt att de bestämmelser om vem som ansvarar för en verkställighet iakttas och att Polismyndigheten bara agerar när den är behörig att göra det. Så skedde inte i ett beslut som finns intaget i ämbetsberättelsen (dnr 1210-2016). Polisen beslutade att ta en person som skulle överföras till ett annat land i förvar och tog över verkställigheten, utan att man var behörig. Beslutet om förvar var dessutom felaktigt i flera andra avseenden. Polismyndighetens uppgifter om händelseförloppet är knapphändiga och svåra att förena med Migrationsverkets uppgifter. Sannolikt har polisen haft information om att den berörda personen kunde vara en säkerhetsrisk, men det framgår inte klart, vare sig av förvarsbeslutet eller av utredningen hos JO. Trots att polisens beslut om förvar inte var korrekt beslutade Migrationsverket att på polisens begäran placera den förvarstagne i häkte. Båda myndigheterna fick kritik. Ärendet är anmärkningsvärt av flera skäl, dels för att det från polisens sida rör sig om så allvarliga felaktigheter, dels för att myndigheterna inte har kunnat klargöra vad som faktiskt har hänt. Jag vill också poängtera att det, om säkerhetsrisker finns, även ur ett säkerhetsperspektiv är viktigt att allt går formellt rätt till.

Förvar

Jag har tagit med ett inspektionsprotokoll i årets ämbetsberättelse, vilket inte hör till vanligheterna. Det rör sig om en inspektion av Migrationsverkets förvar i Kållered, Göteborg, som gjordes med anledning av uppgifter i flera anmälningar och i medierna om brister i förvarets hantering av avskiljanden och placering av förvarstagna i häkte av säkerhetsskäl (dnr 939-2018). Jag kunde se att förvaret arbetar under ganska besvärliga förhållanden och att det bl.a. finns svårigheter att hantera förekomst av narkotika på förvaret. Jag kunde t.ex. konstatera att avskiljande användes som en form av bestraffning för befattning med narkotika, vilket inte ryms inom de förutsättningar lagstiftningen ger. Inspektionen visade vidare att utformningen av besluten behövde bli bättre, så att det som legat till grund för beslut om avskiljande och häktesplacering framgår tydligare. Vidare kunde jag se att man i beslut om säkerhetsplaceringar hänvisade till verkets bristande resurser och att förvarstagna med psykiska besvär placerades i häkte huvudsakligen för att förvaret inte hade kompetens att ta hand om dem. Det fanns också brister i hanteringen av omprövningarna av beslut om säkerhetsplaceringar. Detta är inte acceptabelt, och jag har beslutat att följa upp flera av de brister jag identifierat. Jag fann dock anledning att redan i samband med färdigställandet av protokollet uppmärksamma Justitiedepartementet på resultatet av granskningen.

Yttrandefrihet

Yttrande- och åsiktsfriheten gäller även offentligt anställda och är en av förutsättningarna för en fri  debatt om myndigheternas agerande. För att skydda yttrandefriheten är det – med något undantag – förbjudet för en myndighet att ingripa mot den som använt sig av sin yttrandefrihet och t.ex. kritiserat sin arbetsgivare. Det är viktigt att detta s.k. repressalieförbud iakttas, vilket i sin tur förutsätter att myndigheternas företrädare känner till det. I ett fall som jag behandlat under året brast det i det avseendet (dnr 4213-2016). Det rörde två timanställda brandmän som offentligt kritiserade sin arbetsgivares – ett brandförsvarsförbund – hållning i frågor om rekrytering och anställning. De fick inte fortsatt anställning med hänvisning till att de inte delade förbundets värderingar och inriktning. Förbundet redovisade inte vilka överväganden man gjort och inte heller vilka värderingar man närmare avsåg. Jag kunde på grundval av utredningen i ärendet inte dra någon annan slutsats än att beslutet att inte ge de två brandmännen fortsatt anställning berodde på att de fört fram kritiska åsikter om förbundet och dess ledning. Förbundet och dess chef fick allvarlig kritik för sitt agerande.

Allmänna handlingar

Ärenden som rör myndigheternas hantering av allmänna handlingar är vanligt förekommande, och det är tyvärr också vanligt att det brister i kunskap om de regler som gäller och om den betydelse vår grundlagsfästa offentlighetsprincip har för att statlig och kommunal förvaltning ska fungera väl. Framför allt kan detta iakttas hos kommuner och mindre myndigheter. Det finns dock brister även i en så kunskapsrik myndighet som Regeringskansliet. Jag har tidigare granskat hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar hos Utrikesdepartementet och fört fram kritik mot att man inte lever upp till det skyndsamhetskrav som gäller. I ett beslut i årets ämbetsberättelse behandlade jag liknande frågor med anledning av en anmälan om hanteringen av handlingar som rör Sveriges kandidatur till FN:s säkerhetsråd och riktade på nytt kritik mot Utrikesdepartementets hantering av allmänna handlingar (dnr 6579-2016). Departementet har fått återkommande kritik också av riksdagens konstitutionsutskott och även av Justitiekanslern. Det framstår mot den bakgrunden som nödvändigt att det vidtas genomgripande åtgärder för att komma till rätta med bristerna. I början av 2018 presenterade Utrikesdepartementet ett antal åtgärdsförslag för att förbättra hanteringen av allmänna handlingar. Det är självklart positivt, och jag ser fram emot att åtgärderna ger avtryck i den dagliga hanteringen. 

Senast uppdaterad 2018-11-14