JO Thomas Norling

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2017/18

JO Thomas Norling. Foto: Pernille Tofte Fotograf: JOJO Thomas Norling

De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör socialtjänsten, socialförsäkringen och ärenden om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även arbetsmarknadsärenden. Fram till och med den 31 januari 2018 ingick ärenden som rör utbildningsväsendet i ansvarsområdet men har därefter utgått. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen. En mycket stor del av klagomålshanteringen rör socialtjänstområdet och den verksamhet som sker i de kommunala socialförvaltningarna, varför förhållandevis många beslut riktar sig mot socialnämnderna. 

Jag tillträdde mitt uppdrag den 1 april 2018. Min företrädare, Stefan Holgersson, entledigades den 18 september 2017. Under den relativt långa mellantiden turades stf Cecilia Nordenfelt och stf Lilian Wiklund om att tjänstgöra på avdelningen.

Under verksamhetsåret kom det in 2 772 klagomålsärenden till ansvarsområde 3, vilket är en ökning med 436 ärenden (18,7 procent) jämfört med föregående år. I detta sammanhang måste det dock beaktas att det under året skedde en omfördelning av ärendegrupper mellan de olika ansvarsområdena, vilket kan förklara en del av ökningen. Under året avgjordes 2 756 klagomålsärenden, även det en ökning jämfört med föregående år (ca 25 procent). Av de avslutade ärendena avgjordes 382 ärenden (14 procent) av byråchefer med stöd av delegation. Den större delen av avdelningens arbete (ca 52 procent) avsåg ärenden som rör socialtjänstområdet. På grund av att avdelningen stod utan ordinarie JO under den största delen av verksamhetsåret låg fokus på klagomålshanteringen, varför inspektionerna fick stå tillbaka. Under året togs 13 initiativ (inklusive inspektioner) inom ansvarsområdet. Opcat-enheten har därutöver inom mitt område genomfört tre inspektioner som avsett förhållandena vid olika SiS-hem. Vid ett tillfälle under verksamhetsåret har stf JO Lilian Wiklund beslutat att inleda en förundersökning på grund av misstanke om brott begånget av en befattningshavare som står under min tillsyn. I ärendet pågår för närvarande en förundersökning. Antalet besvarade remisser ligger på samma nivå som förra året (28).

Som framgått ansvarade jag för tillsynen inom ansvarsområde 3 under en begränsad tid under verksamhetsåret. När det finns anledning till det kommer jag därför i det följande att ta upp även min företrädares kritikbeslut och beslut som fattades av de ställföreträdande ombudsmännen under året. För att kunna göra ett urval av kritikbeslut till ämbetsberättelsen – och samtidigt skaffa mig en egen riktning i det fortsatta tillsynsarbetet – har jag gått igenom de viktigaste besluten under verksamhetsåret men också tagit del av mina företrädares iakttagelser och slutsatser i de senaste årens ämbetsberättelser. I årets ämbetsberättelse har jag tagit med beslut som ger flera exempel på ärendehandläggning som inger viss oro för att de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven inte alltid följs. I några av de beslut som refereras har barnperspektivet varit det centrala. Närmast tematiskt har jag också valt ut beslut som illustrerar myndigheternas svårigheter att säkerställa att integritetskänsliga uppgifter inte hanteras ovarsamt. Mitt intryck hittills är att myndigheterna i alltför många klagomålsärenden förklarat att långsam handläggning och brister i utredningskvaliteten berott på otillräcklig kompetens, arbetsanhopning eller resursbrister. Det må vara bidragande orsaker till att myndigheterna inte förmått uppfylla de förvaltningsrättsliga kraven, men kan i ett rättssäkerhetsperspektiv inte tjäna som förmildrande omständigheter vid den rättsliga granskning som JO har att utföra. Det återstår att se hur de skärpta kraven i den förvaltningslag (2017:900) som trädde i kraft den 1 juli 2018 kommer att hanteras av myndigheterna och stärka förtroendet för att offentliga förvaltningsuppgifter sköts på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. Det är frågor som jag avser att återkomma till i mitt fortsatta tillsynsarbete.

Arbetsmarknad

Ett genomgående tema i de tidigare ämbetsberättelser som jag tagit del av är att det på arbetsmarknadsområdet finns ett stort behov av utbildning och utveckling i förvaltningsrättsliga frågor. Vid de inspektioner som JO Cecilia Renfors tidigare genomfört hos Arbetsförmedlingen har uppmärksamheten varit riktad mot de brister som gäller dokumentation, kommunicering av handlingar och uppgifter samt motivering av beslut. I samtliga fall har bristerna avsett handläggningsmoment som är centrala för att säkerställa en rättssäker hantering av ärendena. Även om det i denna ämbetsberättelse inte tagits med annat än något enstaka kritikbeslut som rör Arbetsförmedlingens ärendehandläggning, är det tydligt för mig att det fortfarande återstår ytterligare att göra för att stärka myndighetens förmåga att korrekt uppfylla de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven.

Det beslut i årets ämbetsberättelse som rör Arbetsförmedlingen gäller svårigheterna att säkerställa att sekretesskyddade uppgifter inte hanteras ovarsamt och till men för den enskilde (dnr 1029-2017). Ärendet redovisas nedan under nästa rubrik (Offentlighet och sekretess) och illustrerar behovet av att medarbetarna har rätt och tillräcklig kompetens. Ärendet visar också på det ansvar som en myndighetsledning generellt sett har för att genom rättslig styrning och stöd säkerställa att arbetssätt och rutiner införs som bidrar till en rättssäker handläggning men också till att integritetskänsliga uppgifter skyddas. 

Offentlighet och sekretess

Klagomål som rör hanteringen av allmänna handlingar och andra frågor som rör offentlighet och sekretess är vanliga inom mina tillsynsområden. När jag ser tillbaka på de slutsatser som mina företrädare dragit i tidigare års ämbetsberättelser kan jag konstatera att utvecklingen de senaste åren inte varit direkt positiv. Bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar vållar fortfarande bekymmer på många håll, och det framgår av de klagomål som nu kommer in till JO att de enskilda många gånger upplever att det dröjer lång tid innan någon sekretessprövning görs av de handlingar och uppgifter som begärts ut. Ett annat problem synes vara okunskap hos olika myndighetsföreträdare om bestämmelsernas materiella innebörd och, mer förvånande, om innehållet i de egna rutinerna.

Av de 155 anmälningar om offentlighet och sekretess som kom in under verksamhetsåret inom mina tillsynsområden har jag valt att referera två beslut som rör frågor om skyddet för integritetskänsliga uppgifter och om en enskilds begäran om att få ta del av allmänna handlingar.

Det första beslutet (dnr 1029-2017) gäller en arbetsförmedlares ageranden i samband med placeringen av en arbetssökande på en praktikplats. Inför ett möte med den personalansvarige för praktikplatsen uppmanades den enskilde av arbetsförmedlaren att vid mötet berätta om sin bakgrund och att han suttit i fängelse. Den enskilde följde emellertid inte uppmaningen. Trots att uppgifterna var sådana att de typiskt sett omfattas av sekretess, tog arbetsförmedlaren kontakt med den personalansvarige och upplyste honom om den enskildes bakgrund. Jag konstaterade att utlämnandet av uppgifterna inte föregåtts av sådana noggranna överväganden av arbetsförmedlaren som krävs enligt offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Eftersom det av Arbetsförmedlingens remissvar framgick att myndigheten gjort en sekretessprövning i efterhand, uttalade jag mig också om utrymmet för att utan samtycke från den enskilde lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en praktikplats.

I det andra beslutet (dnr 1039-2017) kritiserade jag en socialnämnd för hanteringen av en begäran om att få ta del av en e-postlogg. Ärendet illustrerar på ett bra sätt vilka svårigheter som kan uppstå när varken chefer eller handläggare har riktigt klart för sig vilka rutiner som gäller vid ett utlämnande av allmänna handlingar eller de materiella bestämmelsernas rättsliga innebörd. Beslutet gällde en kvinna som hos en socialnämnd begärde att få ta del av en e-postlogg. Under ärendets handläggning eftersökte nämnden kvinnans identitet genom att fråga de enskilda som omfattades av e-postloggen om de visste vem hon var. Till saken hör att kvinnan inte uppträdde under sitt riktiga namn utan hade uppgett ett påhittat namn när hon begärde ut e-postloggen. Först efter två veckor fick kvinnan ett beslut där nämnden avslog hennes begäran. Socialnämnden kritiserades inte bara för sin långsamma handläggning av ärendet. Jag ansåg det inte heller godtagbart att de tjänstemän och chefer som är satta att hantera utlämnandefrågor saknar tillräcklig kunskap för att kunna behandla dessa frågor korrekt. Avslutningsvis ansåg jag att socialnämnden skulle kritiseras för att felaktigt ha eftersökt kvinnans identitet.

I ämbetsberättelsen har jag även tagit med tre beslut av stf JO Cecilia Nordenfelt som på olika sätt har kopplingar till frågan om hur integritetskänsliga uppgifter ska skyddas. I det ena beslutet (dnr 5606-2017 m.fl.) kritiserades Försäkringskassan för upprepade fall av ovarsam hantering (felutskick) av sekretesskyddade uppgifter. I två andra beslut uttalade hon sig dels om risken för att sekretesskyddade uppgifter sprids genom intygsskrivande (dnr 3283-2016), dels om risken ur integritetssynpunkt med att myndigheter använder sms vid kommunikation med enskilda (dnr 494-2016).

Socialförsäkring

Antalet anmälningar som gäller socialförsäkringen ökade för tredje året i rad. Under verksamhetsåret registrerades 733 nya ärenden. Under föregående verksamhetsår var motsvarande siffra 613 och året dessförinnan 346. Ökningen är alltså mindre dramatisk i år även om den uppgår till ca 19 procent. 

Innehållet i klagomålen varierar stort, vilket gör det svårt att ha någon bestämd uppfattning om vad ökningen beror på. De anmälningar som rör långa handläggningstider har även detta år varit många medan anmälningar som gäller de mer typiskt förvaltningsrättsliga frågorna har varit något färre. Det kan tyda på att kunskaperna blivit bättre på myndigheterna och att de egna vägledningarna följs samtidigt som resurserna upplevs otillräckliga. 

Antalet klagomål på långa handläggningstider i ärenden om försäkringstillhörighet och EU-familjeförmåner har ökat igen. Tidigare år har orsaken till de långa handläggningstiderna i utlandsärendena oftast varit svårigheter att få in utredningsmaterial från andra länder. I år har tiderna oftare blivit långa på grund av Försäkringskassans egen passivitet. I ämbetsberättelsen har jag tagit med ett beslut (dnr 803-2017) av stf JO Cecilia Nordenfelt där hon kritiserar Försäkringskassan för att myndighetens brist på aktivitet orsakat oacceptabelt lång handläggningstid i ett ärende om försäkringstillhörighet och EU-familjeförmåner i form av barnbidrag. För egen del har jag fattat beslut i ett antal ärenden där jag kritiserat Försäkringskassans långsamma handläggning av ansökningar om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom EES (se dnr 4421-2017 och 5343-2017 som inte tagits med i ämbetsberättelsen). Trots att Försäkringskassan har vidtagit ett flertal åtgärder för att korta ned handläggningstiderna konstaterade jag i mina beslut att myndighetens ansträngningar att leva upp till kravet på beslut senast inom 90 dagar från det att en fullständig ansökan kommit in till myndigheten hittills inte varit tillräckliga och att problemen med långa handläggningstider kvarstår. I det sammanhanget vill jag hänvisa till ett beslut den 13 juni 2018 där Justitiekanslern i ett skaderegleringsärende (dnr 5734-17-4.3) uttalat kritik mot Försäkringskassan för att ett beslut om vård i ett annat land inte fattats inom den föreskriva tidsfristen. Jag avser att återkomma till de här frågorna i framtida tillsynsärenden.

När det gäller frågan om ovarsam hantering av integritetskänsliga uppgifter, har jag ovan nämnt problemet med att Försäkringskassan vid upprepade tillfällen skickat handlingar med uppgifter som omfattas av sekretess till en annan person än den som uppgifterna avsåg. Vid en jämförelse med tidigare år kan jag konstatera att antalet anmälningar som rör den här frågan ökat igen samtidigt som det är svårt att sätta fingret på vad orsaken till problemen är. Helt klart är att jag ännu inte sett positiva tecken på att de åtgärder av framför allt teknisk natur som Försäkringskassan genomfört verkligen lett till en förbättring. Med anledning av att det även efter årsskiftet har fortsatt att komma in anmälningar mot Försäkringskassans bristande hantering kommer jag i ett beslut tidigast under hösten 2018 att återkomma till denna fråga. Jag har valt att ta med ett beslut av stf JO Cecilia Nordenfelt (dnr 5606-2017 m.fl.) för att illustrera problemet med att integritetskänsliga uppgifter riskerar att spridas på ett felaktigt och för den enskilde skadligt sätt.

Socialtjänst

Också under detta verksamhetsår har socialtjänsten varit JO:s enskilt största tillsynsområde. Under året registrerades sammanlagt 1 319 socialtjänstärenden. Av dessa rörde 849 ärenden barn, t.ex. frågor om tillämpningen av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), 422 ärenden olika former av bistånd och 48 ärenden frågor kopplade till lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). 

Klagomålen inom socialtjänstområdet är ofta omfattande och gäller många och olika frågor, vilket mitt urval av refererade beslut ger prov på. I centrum för den första gruppen av beslut står de barnutredningar som socialnämnderna genomför i vissa fall. I en annan grupp är barnperspektivet i fokus, vilket innebär att JO haft att bedöma om den aktuella nämnden tillräckligt beaktat barnets bästa i en viss situation. Jag har också tagit med beslut som ger olika exempel på bristfällig handläggning och på situationer när den enskildes personliga integritet inte respekterats.

Socialtjänstlagen

Av de beslut som jag vill lyfta fram här handlar det första beslutet om förutsättningarna för en socialnämnd att under en barnutredning begära utdrag ur misstanke- och belastningsregistret (dnr 2446-2016). Uppgifter som finns i dessa register är integritetskänsliga för den enskilde. Enligt stf JO Lilian Wiklund bör det därför inte råda någon tvekan om när förutsättningarna för socialnämnden att ta del av uppgifter ur registren är uppfyllda. Hon ansåg det därför angeläget att reglerna förtydligas på den punkten. I ett annat beslut kritiserade JO Stefan Holgersson en socialnämnd för att ha agerat på ett sådant sätt att bestämmelsen om att en barnutredning ska vara klar på fyra månader hade kringgåtts (dnr 2565-2016). 

I ett ärende som särskilt tog upp frågan om hur barnets bästa ska beaktas beslutade stf JO Lilian Wiklund att kritisera en socialnämnd för att den placerat en flicka i ett familjehem trots att det hade kommit fram uppgifter om att flickan, som var 13 år, var gift med en vuxen son till familjehemsföräldrarna (dnr 1556-2017). Stf JO Lilian Wiklunds kritik gällde också det förhållandet att nämnden inte hade följt vården av flickan på ett godtagbart sätt. I ett annat ärende där barnperspektivet var framträdande hade socialnämnden i ett ärende om bistånd till boende ställt upp som villkor för rätten till bistånd att den enskilde skulle göra allt hon kunde för att hitta en egen bostad i hela landet. Biståndstagaren hade vårdnaden om två barn som bodde växelvis hos henne och fadern till barnen (dnr 1126-2017). Jag konstaterade att den utredning som låg till grund för nämndens beslut om bistånd inte innehöll några överväganden om huruvida beslutet skulle kunna påverka barnens situation och i så fall på vilket sätt.

Avslutningsvis vill jag ta upp två beslut med liknande omständigheter. I det ena ärendet hade den aktuella nämnden genomsökt en träningslägenhet utan samtycke från hyresgästen för att kontrollera om det fanns narkotika i lägenheten (dnr 7179-2016). Jag konstaterade att en myndighet inte utan vidare får gå in i en bostad och att nämndens genomsökning av bostaden utgjorde ett intrång av ett sådant slag som varje medborgare är skyddad mot enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. Grundlagsskyddet gäller emellertid bara påtvingade ingrepp, och eftersom hyresgästen inte samtyckt till att bostaden genomsöktes kritiserades nämnden för åtgärden. I ett liknande fall beviljade socialnämnden en man bistånd i form av boende i en s.k. övergångslägenhet. Kommunen och mannen ingick ett hyreskontrakt som innehöll klausuler som gav socialförvaltningen rätt att göra tillsynsbesök i lägenheten en gång i månaden. Sådana tillsynsbesök genomfördes också i bostaden (dnr 7595-2016). I beslutet diskuterade jag bl.a. frågan om när en enskild kan anses ha lämnat ett reellt samtycke till ingrepp av det aktuella slaget. Jag konstaterade också att eftersom kommunen ingått ett hyresavtal med mannen uppstod ett hyresförhållande mellan parterna. Problemet i det sammanhanget var dock att de tillsynsbesök som beskrivits i hyreskontraktet var betydligt mer långtgående än vad som följer av jordabalkens bestämmelser om hyra. Jag drog därför den slutsatsen att nämnden vid utformningen av villkoren inte i tillräcklig grad beaktat att det fanns ett hyresförhållande mellan parterna. Även i det fallet brast det i nämndens handläggning genom att den inte respekterade den enskildes personliga integritet.

LVU

I senare års ämbetsberättelser har mina företrädare uppehållit sig vid frågan om utredningarnas kvalitet och den kritik som framförts i anmälningarna till JO om bristande grundlighet och objektivitet. I årets ämbetsberättelse refereras sju beslut som rör vård enligt LVU. Slående är att frågeställningarna i dessa ärenden varierar stort samtidigt som de rör centrala rättssäkerhetsfrågor. Som exempel på det vill jag här lyfta fram fyra beslut.

I det första beslutet (dnr 305-2016), som fattades av stf JO Cecilia Nordenfelt, var frågan bl.a. om det dröjt för länge innan socialnämnden tog ställning till om en 16-årig pojke som frihetsberövats i ett brottmål skulle omhändertas med stöd av 6 § LVU. I beslutet konstaterade stf JO Cecilia Nordenfelt att myndighetens konstaterade passivitet fick till följd att pojken varit häktad onödigt länge. I ett beslut tog stf JO Lilian Wiklund upp frågor som rörde socialnämndens möjlighet att delegera rätten att fatta beslut enligt 14 § LVU om att inte röja den unges vistelseort och om umgängesbegränsning (dnr 7984-2016). I ett annat beslut gällde frågan vård vid en låsbar enhet vid ett särskilt ungdomshem (dnr 263-2017). I det första av dessa beslut väckte stf JO Lilian Wiklund frågan om att göra en översyn av bestämmelserna om delegation i socialtjänstlagen och kommunallagen. I det senare beslutet uttalade hon att tvåmånadersfristen i 15 b § LVU inte påverkas av att den unge under vårdtiden omplaceras från ett ungdomshem till ett annat. I det fjärde beslutet (dnr 2533-2017) hade jag att pröva om den aktuella socialnämnden borde kritiseras för brister i utformningen av ett beslut om s.k. umgängesbegränsning. Av de klagomål som kommer in till JO framgår att detta är ett problemområde. I beslutet hade nämnden begränsat umgänget mellan en far och en son. Jag uttalade att ett beslut om s.k. umgängesbegränsning enligt 14 § andra stycket 1 LVU ska vara tydligt. Det ska framgå av beslutet på vilket sätt umgänget begränsas och om beslutet ska gälla tills vidare eller om det är tidsbegränsat. Vidare ska skälen framgå av beslutet. Nämndens beslut innehöll brister i samtliga dessa avseenden, varför den kritiserades.

LVM

Jag har valt att ta med två beslut (dnr 3577-2016 och 5747-2016) i ämbetsberättelsen som båda aktualiserar frågan om huruvida socialnämnden borde ha inlett en utredning enligt 7 § LVM för att klargöra om en missbrukare behöver tvångsvårdas.

I det senare ärendet (dnr 5747-2016) uppkom en rad frågor som gäller grundläggande krav på socialnämndens handläggning och nämndens särskilda ansvar för att utreda och bistå enskilda med allvarliga missbruksproblem. Huvudfrågan i det ärendet var, förenklat uttryckt, om nämnden hade gjort vad den ska göra när det gäller personer som har allvarliga missbruksproblem. I beslutet uttalade jag mig bl.a. om huruvida socialnämnden dröjde för länge med att inleda en utredning om den enskildes behov av tvångsvård. Jag kom också in på frågan om nämnden borde ha avslutat sin utredning, när den väl påbörjats, därför att den enskilde förklarade att han var positiv till att ta emot hjälp. En utredning skulle ha kunnat belysa om den enskilde hade ett fortgående missbruk av bl.a. narkotika, om han var i behov av vård och om den vården verkligen kunde ges på frivillig väg. I det ligger att noggrant bedöma tillförlitligheten i den enskildes samtycke och om nödvändig vård kunde garanteras. Av utredningen framgick att nämnden den 30 augusti 2016 fattade ett beslut om att inleda en utredning enligt 7 § LVM. Den enskilde hade dock avlidit redan den 27 augusti.

Kommunal verksamhet enligt LSS

Även om antalet JO-anmälningar varje år inte är så stort är det tydligt att de problem med LSS-tillämpningen som uppmärksammats genom åren kvarstår samtidigt som nya har tillkommit. När jag tar del av tidigare års ämbetsberättelser är det framför allt brister i tillämpningen av grundläggande förvaltningsrättsliga regler som lyfts fram. Det har då gällt bl.a. kraven på kommunicering, dokumentation, motivering av beslut och rätt till partsinsyn

JO fick under 2016 och 2017 in flera anmälningar som handlade om att det tog alltför lång tid för kommuner att handlägga ansökningar om insatser enligt LSS. I flera av dessa anmälningar framkom att handläggningstiden för ett LSS-ärende uppgick till mer än ett år. Mot bakgrund av de klagomål om långsam handläggning som JO hade mottagit under en period, och det som hade kommit fram i de enskilda tillsynsärendena, fann stf JO Lilian Wiklund skäl att inleda en mer övergripande undersökning av kommunernas handläggning av LSS-ärenden med inriktning på frågan om handläggningstiderna (dnr 7477-2017). Beslut i detta initiativärende kommer att fattas under hösten 2018 och publiceras i ämbetsberättelsen för nästa verksamhetsår.

Eftersom JO:s tillsyn främst rör myndigheternas formella handläggning har jag valt att i årets ämbetsberättelse ta in ett beslut som rörde under vilka förutsättningar en socialnämnd kan ompröva och ändra ett tidigare beslut om insats enligt LSS till den enskildes nackdel (dnr 921-2017). Bakgrunden var att socialnämnden i ett beslut från september 2009 beviljat den enskilde en fortsatt insats i form av personlig assistans med 27 timmar per vecka. Beslutet var inte tidsbegränsat utan gällde tills vidare. Frågan var om ett sådant gynnande beslut utan vidare kunde ändras till den enskildes nackdel. Jag uttalade bl.a. att en ändring av ett beslut som gäller tills vidare så att det i stället gäller under en begränsad tid är en sådan ändring som får anses vara till nackdel för den enskilde. Något stöd i någon författning eller i rättspraxis för nämndens uppfattning att beslutet kunde ändras fanns inte. Jag kunde därför inte komma till någon annan slutsats än att nämnden utan rättsligt stöd hade ändrat beslutet till den enskildes nackdel.

Senast uppdaterad 2018-11-14