Opcat – verksamhetsåret 2017/18

Övergripande redovisning av Opcat-enhetens verksamhet

Under verksamhetsåret har ett tidigare inlett översynsarbete av Opcat-verksamheten slutförts. Med anledning av översynen har det skett förändringar i JO:s arbetsordning och i riktlinjerna för Opcat-verksamheten. JO tilldelades utökat anslag budgetåret 2018 för att kunna möta behovet av en förstärkt Opcat-enhet. En biträdande enhetschef och ytterligare en föredragande har anställts, och sedan den 1 juni 2018 består enheten av sex medarbetare. Med denna resursökning blir Opcat-verksamheten bättre rustad att kunna bistå ombudsmännen i deras roll som nationellt besöksorgan (NPM) enligt tilläggsprotokollet Opcat till FN:s tortyrkonvention.

Opcat-enheten har under året fortsatt sitt engagemang i ett regelbundet utbyte i sak- och metodfrågor med ombudsmannainstitutionerna i Danmark, Norge och Finland som alla, liksom JO, fullgör uppdraget som NPM. Även Islands ombudsmannainstitution deltar i dessa möten inför att de formellt ska få uppdraget som NPM. Vidare har enheten under året deltagit i flera europeiska möten och på nationell nivå haft kontakt med ett antal frivilligorganisationer.

Opcat-inspektioner under verksamhetsåret

Under det gångna verksamhetsåret genomfördes 17 inspektioner (varav åtta på ansvarsområde 2, tre på ansvarsområde 3 och sex på ansvarsområde 4). Temat för 2018 är transporter av frihetsberövade. Under året kommer en kartläggning av detta område att göras, och frågeställningar kommer att tas om hand i fortsatta inspektioner på samma tema under 2019. Temat under 2017 var vilken tillsyn som sker av frihetsberövade. Förutom inspektionerna som skett under det gångna verksamhetsåret innehåller denna redovisning även några inspektioner som genomförts tidigare verksamhetsår, men där protokoll beslutats under detta verksamhetsår.

Både antalet inspektioner och inspektionsdagar har minskat sedan föregående år. Det beror i huvudsak på att Opcat-enheten av olika skäl inte haft full bemanning. Totalt togs 25 inspektionsdagar i anspråk under verksamhetsåret. Inspektionsteamens sammansättning har varierat och anpassats framför allt till bl.a. den besökta institutionens storlek, målgrupp och eventuella säkerhetsklass. Till exempel genomfördes två besök hos Polismyndigheten inom ramen för inspektionen av myndighetens tillfälliga arrestlokal och arresten Göteborg i samband med EU-toppmötet den 17 november 2017. Sedan den 1 januari 2018 ska som huvudregel alltid en föredragande från en tillsynsavdelning delta i Opcat-enhetens inspektioner. Under året genomfördes nio oanmälda inspektioner, bland dem samtliga inspektioner av Statens institutionsstyrelses (SiS) ungdomshem.

Opcat-verksamheten har under året genomfört flera uppföljningsinspektioner, bl.a. av några av Polismyndighetens arrester och SiS:s LVU-hem Rebecka.

Kriminalvården

På uppdrag av chefsJO Elisabeth Rynning inspekterade Opcat-enheten under verksamhetsåret fyra av Kriminalvårdens häkten och två anstalter. Flera var uppföljningsinspektioner där JO tidigare uttalat sig och lämnat rekommendationer om åtgärder, t.ex. anstalterna Visby och Hinseberg. Den huvudsakliga inriktningen för inspektionerna var transporttemat.

Efter inspektionerna av häkten under första halvåret 2017 uppmärksammades att en stor andel av de intagna som inte meddelats restriktioner var placerade på restriktionsplatser och därmed inte gavs möjlighet att under dagtid vistas i gemensamhet (dnr 416-2017, 417-2017, 418-2017, 419-2017 och 581-2017). Kriminalvården uppmanades av chefsJO Elisabeth Rynning att se över rutinerna för rapportering och dokumentering av intagnas vistelse i gemensamhet, och vilka isoleringsbrytande åtgärder som vidtas i förhållande till intagna som inte ges en sådan möjlighet. I juni 2018 återrapporterade Kriminalvården detta arbete till JO. Av rapporteringen framgår att platssituationen på landets häkten är ansträngd, och det gör att det enligt Kriminalvården fortfarande är svårt att tillgodose behovet av gemensamhetsplatser för häktade. Myndigheten uppger att det tillkommit drygt 160 nya gemensamhetsplatser sedan inspektionerna. I fråga om isoleringsbrytande åtgärder har Kriminalvården inlett ett arbete med att utveckla ett enhetligt och ändamålsenligt planerings- och uppföljningsverktyg, som tydligt stöder lokala åtgärder för brytande av isolering och ger ett korrekt underlag på nationell nivå.

En av de viktigaste frågorna för Kriminalvården de kommande åren är arbetet med isoleringsbrytande åtgärder och att myndigheten genom sådana åtgärder försöker motverka de negativa konsekvenser som ett frihetsberövande kan föra med sig. Det är positivt att det inletts ett arbete med att skapa en mer flexibel häktesverksamhet och att det under det senaste året tillkommit fler platser som möjliggör vistelse i gemensamhet. Den höga beläggningsgraden i häktesverksamheten och det ökade behovet av anstaltsplatser ger anledning till oro, eftersom det framöver kan leda till en platsbrist inom kriminalvården och därmed svårigheter att tillgodose behovet av exempelvis gemensamhetsplatser i häkte. Sedan april 2017 har Kriminalvården en skyldighet att bistå andra myndigheter med transporter av frihetsberövade personer. Som regel placeras frihetsberövade personer under transport i Kriminalvårdens häkten, och frågan är om och hur detta utökade transportuppdrag påverkar platstillgången. Det är således en central fråga för JO att följa hur Kriminalvården arbetar på detta område. Fokus för JO:s arbete är den frihetsberövades situation, och i detta ligger hur Kriminalvården arbetar med att skapa en flexibel organisation som gör att myndigheten kan tillgodose den rätt som häktesplacerade utan restriktioner har att under dagtid få vistas i gemensamhet med andra intagna. Den återrapportering som skett talar för att det återstår en hel del arbete i denna fråga. Det finns även skäl för JO att följa hur isoleringsbrytande åtgärder som vidtas i förhållande till enskilda intagna dokumenteras.

Inspektionerna under verksamhetsåret visade även att förvarstagna som placeras hos Kriminalvården fortfarande vistas under avsevärt sämre förhållanden än personer som är placerade i något av Migrationsverkets förvar. De förvarstagna inom kriminalvården har inte samma möjlighet att åtnjuta sina lagstadgade rättigheter. Det av Kriminalvårdens verksamhetsställen som i störst utsträckning lever upp till lagstiftningens krav är häktet Storboda. På andra sidan av skalan befinner sig exempelvis häktena Huddinge och Sollentuna, där förvarstagna ofta vistas under förhållanden som gäller för häktade med restriktioner. Det innebär att en förvarstagen kan vara inlåst i sitt bostadsrum 23 timmar om dygnet. Det är problematiskt att förvarstagna som placeras inom kriminalvården fortfarande befinner sig i miljöer där deras lagstadgade rättigheter inte tillgodoses. ChefsJO Elisabeth Rynning uttalade att det krävs att åtgärder vidtas för att förändra situationen för förvarstagna som placeras hos kriminalvården, och hon beslutade därför att följa upp frågan i ett initiativärende. I protokollet efter inspektionen av häktet Storboda hänvisar ChefsJO Elisabeth Rynning till ett tidigare beslut där JO uttalat att det allra bästa skulle vara att Migrationsverket fick hela ansvaret för förvarstagna som inte ska utvisas efter att ha avtjänat ett fängelsestraff och att Kriminalvården befriades från detta uppdrag (dnr 581-2017). Denna frågeställning kommer chefsJO att återkomma till inom ramen för samma initiativärende. Förvarstagna inom kriminalvården är en fråga som även i fortsättningen kommer att vara central inom JO:s Opcat-verksamhet.

I ett beslut i ett initiativärende den 14 juni 2018 uttalade chefsJO Elisabeth Rynning sig om placering av intagna i avskildhet (dnr 5969-2015 se s. 146). Initiativet togs med anledning av en Opcat-inspektion av häktet Helsingborg och omfattade bl.a. avskildhetsplaceringar utan formella beslut. I beslutet framhålls att Kriminalvården genom att omplacera intagna och ändra fördelningen av antalet gemensamhetsplatser förfogar över platssituationen och därmed har möjlighet att förhindra de flesta situationer där intagna inte kan placeras i gemensamhet. Vidare har noterats att Kriminalvården inte fullt ut har beaktat JO:s tidigare synpunkter om att resursbrist eller avsaknaden av möjlighet att differentiera intagna inte är acceptabla skäl till att hålla en intagen avskild från andra intagna. Enligt chefsJO Elisabeth Rynning är det djupt otillfredsställande att en intagen av organisatoriska skäl eller andra skäl som den intagne inte kan påverka inte ges möjlighet att vistas i gemensamhet. Även denna fråga är en del i JO:s fortsatta arbete med att följa det isoleringsbrytande arbetet för intagna i häkte.

Daglig utomhusvistelse fyller en viktig funktion för att motverka de negativa konsekvenser som ett frihetsberövande kan innebära. För att vistelsen utomhus ska kunna fylla denna funktion är det av vikt att de utemiljöer (rastgårdar) som intagna är hänvisade till är utformade så att de kan betrakta sin omgivning. Den aspekten har haft en mer undanskymd roll när det gäller utformningen av rastgårdarna på bl.a. häkten till förmån för framför allt säkerhetsmässiga överväganden. Det finns skäl att fortsätta att följa vilka åtgärder Kriminalvården vidtar för att komma till rätta med det problem som de bristfälliga utemiljöerna kan föra med sig.

Den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården

Den psykiatriska tvångsvården bedrivs i Sverige av landstingen. Under 2017 fanns det uppskattningsvis minst 80 institutioner för psykiatrisk tvångsvård med totalt ca 4 000 platser. På dessa institutioner placeras bl.a. personer som är föremål för psykiatrisk tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT, och personer som dömts till rättspsykiatrisk vård och som vårdas med stöd av lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, LRV. Det är Inspektionen för vård och omsorg (IVO) som har i uppdrag att föra ett automatiserat register över sjukvårdsinrättningar och enheter där det får ges vård enligt LPT eller LRV samt över enheter för rättspsykiatrisk undersökning (2 kap. 4 § andra stycket och 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen [2010:659]).

Opcat-enheten uppmärksammade under 2014 att uppgifter i IVO:s register i vissa delar var inaktuella; bl.a. var uppgiften om vem som var verksamhetschef felaktig i flera fall. Med anledning av detta beslutade JO att utreda frågan inom ramen för ett särskilt ärende (dnr 733-2015). IVO uppgav i sitt yttrande att myndigheten övervägde vilka åtgärder som var lämpliga att vidta på såväl kort som lång sikt med anledning av det som kommit fram. I ett beslut den 9 maj 2016 uttalade dåvarande JO Stefan Holgersson viss kritik mot att IVO inte har uppdaterat detta register. Det har under det gånga verksamhetsåret kommit fram att det fortfarande är svårt att få en överblick över antal platser för psykiatrisk tvångsvård. Det är bekymmersamt ur flera aspekter. Detta är även en fråga som belystes i betänkandet För barnets bästa? (SOU 2017:111). Utredningen lyfte bl.a. fram att det för utredningens förslag är av stor vikt att det finns en total kontroll över vilka kliniker som bedriver tvångsvård av barn (s. 279). Det ingick dock inte i utredningens uppdrag att lämna förslag i denna del. Det finns skäl för JO att återkomma i denna fråga.

Under verksamhetsåret inspekterades två psykiatriska kliniker på uppdrag av chefsJO Elisabeth Rynning, Danderyds sjukhus avd130/PIVA och den psykiatriska tvångsvården i Region Gotland.

ChefsJO Elisabeth Rynning uttalade i protokollet efter en inspektion försommaren 2017 av Stockholms läns landstings Barn- och ungdomspsykiatriska kliniks heldygnsvård (BUP) att det är viktigt att kunna följa utvecklingen av vidtagna tvångsåtgärder systematiskt över tid. Vidare uttalade hon att underåriga patienter inom tvångsvården generellt får anses särskilt sårbara. Det är därför särskilt angeläget att de undersöks av läkare i samband med ett beslut om fastspänning eller avskiljning. Det noterades vid inspektionen att tillsynen över patienter som vistas i bostadsrummen utfördes på olika sätt av personalen, att tillsynen endast undantagsvis dokumenterades särskilt och att gjorda iakttagelser överlämnades muntligt och dokumenterades skriftligen endast ”om det hänt något särskilt”. Vidare saknades skriftlig rutin för vad som ska dokumenteras och av vem. ChefsJO Elisabeth Rynning uttalade att kliniken behöver vidta åtgärder som säkerställer dels att det finns tillräckliga personalresurser för att genomföra nödvändig tillsyn, dels att personalen alltid har den information om patienterna som de behöver för att kunna utföra tillsynen på ett patientsäkert sätt (dnr 3816-2017).

Statens institutionsstyrelses ungdomshem och LVM-hem

Under verksamhetsåret har tre särskilda ungdomshem inspekterats. Vid inspektionen av ett sådant hem uppmärksammades att personalen i två fall dröjt flera dagar med att dokumentera omprövningsbeslut om vård i enskildhet. Stf JO Lilian Wiklund framhöll att det är viktigt att dokumentationen sker utan dröjsmål. Vidare ska det vara möjligt att utifrån dokumentationen utläsa om den intagne underrättats om innehållet i beslutet och om den enskilde har fått information om hur han eller hon kan överklaga beslutet (dnr 5903-2017). Inspektionen gav även stf JO Lilian Wiklund anledning att utreda en händelse när anställda vid hemmet hållit fast en intagen ungdom under en knapp timme (dnr 6774-2017).

Under hösten 2017 beslutades protokoll efter de inspektioner som genomförts under våren samma år. Bland annat kom det vid inspektion av LVM-hemmet Renforsen fram att personalen hade olika uppfattning om med vilken frekvens de intagna som är avskilda ska ses till (dnr 2514-2017). Dåvarande JO Stefan Holgersson uttalade att hemmet behöver klargöra hur tillsynen ska utföras. I samband med inspektionen av LVM-hemmet Lunden konstaterades att tillsyn som beslutats med anledning av en suicidrisk kunde pågå i flera veckor utan att det gjordes någon fortlöpande bedömning av behovet av sådan tillsyn (dnr 2515-2017). JO Stefan Holgersson uttalade att hemmet behöver se över hur vård i enskildhet och avskildhet bedrivs samt vidta åtgärder som säkerställer att beslutad tillsyn genomförs och dokumenteras. På ett av de inspekterade LVM-hemmen uppgav personalen att den lokal som användes för vård i enskildhet inte var ändamålsenlig. Eftersom sådan vård kan pågå under förhållandevis lång tid, uppmanade JO Stefan Holgersson hemmet att kontakta SiS:s huvudkontor för att diskutera hur bristerna kunde åtgärdas (dnr 1762-2017).

Polisens arrester

Under verksamhetsåret inspekterades sex arrester, varav tre var uppföljningsinspektioner. En inspektion rörde den tillfälliga arrestlokalen i Göteborg och arresten Göteborg i samband med EU-toppmötet den 17 november 2017 (dnr 7081-2017). Opcat-enheten gjorde två besök, ett inför toppmötet och det andra under toppmötet. Den tillfälliga arresten uppfördes i slutet av september 2017 och bestod av 40 arrestburar som placerats i polishusets garage. Arresten var i bruk den 16–18 november 2017 och medförde att det fanns möjlighet för polisen att frihetsberöva ett stort antal personer (ca 100 gripna och 200 omhändertagna personer). Det placerades inte några frihetsberövade i den tillfälliga arresten, däremot placerades 85 personer i polisens ordinarie arrest under den aktuella tiden.

Av protokollet framgår att polisen vid toppmötet avsett att fylla några celler i taget genom att placera flera personer i samma cell snarare än att börja med att placera intagna i varsin cell och först vid behov fylla på cellerna med fler frihetsberövade personer. JO Cecilia Renfors påminde om att placering av två eller fler intagna i samma cell fortfarande ska ses som ett undantag och inte en huvudregel. Det ta gäller självfallet inte bara vid placering av personer som är omhändertagna enligt polislagen (1984:387) utan även vid placering av flera personer som är misstänkta för brott. Vidare noterade JO Cecilia Renfors Polismyndighetens avsikt att vid behov ta reda på frihetsberövade personers politiska tillhörighet för att bestämma vem eller vilka de kan placeras i samma cell med. Hon uttalade att det kan finnas anledning för henne att se närmare på denna fråga i framtiden. Slutligen konstaterade hon att det saknades författningsstöd för användning av nya tillfälliga arrestlokaler om förvaringsrummen inte uppfyller de krav som ställs i 2 § förordningen (2014:1108) om utformningen av häkten och polisarrester.

När det gäller arrestverksamheten i övrigt har det vid inspektionerna konstaterats att det fortfarande saknas rutiner som säkerställer att Polismyndighetens nya föreskrifter (PMFS 2015:7, FAP 102-1) om bl.a. överlämnandet av information om den intagnes rättigheter följs. JO Cecilia Renfors framhöll att det inte är godtagbart och att åtgärder måste vidtas omgående (dnr 6464-2017 m.fl.).

Det har skett en viss förbättring när det gäller rutiner för tillsyn av personer som frihetsberövas i polisarrester. Erfarenheten från den gångna inspektionsperioden visar dock att det fortfarande finns vissa brister och att det därmed fortfarande finns behov för myndigheten att i förhållande till sina anställda understryka vikten av att rutinerna följs. Det finns även skäl för JO att fortsätta att följa den frågan.

Varje förvaringslokal ska ha tillgång till legitimerad läkare och personal med lämplig sjukvårdsutbildning. En intagen som behöver hälso- och sjukvård ska undersökas av läkare, och läkare ska tillkallas om en intagen begär det och det inte är uppenbart att en sådan undersökning inte behövs. Vid behov ska den allmänna hälso- och sjukvården anlitas. Det har vid de ca 70 Opcat-inspektioner som genomförts av Polismyndighetens arrestlokaler sedan 2011 kommit fram olika brister i hanteringen av intagnas läkemedel m.m. Tillgång till hälso- och sjukvård är utifrån de frihetsberövades behov viktig, och därför kommer denna fråga även i fortsättningen att vara en viktig del i den förebyggande Opcat-granskningen av arresterna.

Se även

Senast uppdaterad 2018-11-27