ChefsJO Elisabeth Rynning

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2019/20

Bild på chefsJO Elisabeth Rynning. Foto: Pernille Tofte Fotograf: JOChefsJO Elisabeth Rynning (foto: Pernille Tofte)

Ansvarsområde 2 omfattar sedan januari 2020 bl.a. de allmänna förvaltningsdomstolarna, försvaret, hälso- och sjukvården, utbildning och forskning samt skatt och folkbokföring. Till ansvarsområdet hör också ärenden som rör offentlig upphandling samt ett antal olika centrala myndigheter som exempelvis Finansinspektionen, Bolagsverket, Konkurrensverket, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna reklamationsnämnden. Till och med december 2019 tillhörde kriminalvården mitt ansvarsområde. Vid årsskiftet överlämnade jag ansvaret för den ärendegruppen till JO Katarina Påhlsson, samtidigt som jag från henne övertog ansvaret för tillsynen över de allmänna förvaltningsdomstolarna samt området utbildning och forskning.

I tillsynen över verksamheter där människor kan hållas frihetsberövade, vilka för min del har omfattat kriminalvårdsanstalter och häkten samt inrättningar för psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård, får ombudsmännen ägna särskild uppmärksamhet åt uppdraget som nationellt besöksorgan enligt tillläggsprotokollet Opcat till FN:s tortyrkonvention. Vi biträds i det uppdraget av JO:s särskilda Opcat-enhet som organisatoriskt tillhör ansvarsområde 2, samtidigt som enhetens inspektioner alltid genomförs på uppdrag av den ombudsman som har tillsyn över den myndighet där det aktuella besöket ska ske. En utförligare redogörelse för Opcat-enhetens verksamhet lämnas på sidan Översikt Opcat 2019/20 .

Inspektionerna tillhör de utredningsåtgärder som under våren 2020 påverkades särskilt av den pågående pandemin, men under verksamhetsåret genomfördes ändå totalt nio inspektioner inom mina tillsynsområden. Under hösten 2019 inspekterade jag tillsammans med medarbetare från tillsynsavdelning 2 Rättspsykiatri vård Stockholm, sektion Nord. På mitt uppdrag inspekterades vidare kriminalvårdsanstalterna Hall, Saltvik (säkerhetsenheten) och Ystad av byråchef på tillsynsavdelning 2 samt anstalterna Umeå och Västervik Norra av Opcat-enheten. Under våren 2020 inspekterade Opcat-enheten på mitt uppdrag dels Psykiatriska kliniken vid Länssjukhuset Ryhov i Jönköping, dels Rättsmedicinalverkets rättspsykiatriska undersökningsenheter i Stockholm och Göteborg. De senare inspektionerna avsåg särskilt förhållandena för de intagna med anledning av den pågående pandemin och genomfördes också under arbetsformer som var särskilt anpassade för att minska risken för smittspridning. 

Utöver inspektionerna inledde jag under verksamhetsåret fyra nya initiativärenden och avslutade åtta. Besluten i fyra av de avslutade initiativärendena har tagits in i årets ämbetsberättelse. Bland de frågor som aktualiseras i de nya ärendena kan nämnas de åtgärder som vidtagits vid Rättsmedicinalverkets rättspsykiatriska undersökningsenheter med anledning av risken för spridning av covid-19 (dnr O 21-2020), liksom förutsättningarna för uppgiftslämnande från en rättspsykiatrisk klinik till Kriminalvården rörande patienter som vårdas vid kliniken under avtjänande av fängelsestraff (dnr 842-2020). Dessa ärenden är ännu inte avslutade.

Av de lagstiftningsremisser som kom in till JO under verksamhetsåret beslutade jag i ett drygt 40-tal. Däribland kan nämnas yttrandena över utkast till lagrådsremisserna Ett tillfälligt bemyndigande i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19, En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder, och Effektivt resursutnyttjande vid transporter av frihetsberövade, slutbetänkandet Organbevarande behandling för donation (SOU 2019:26), betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning (SOU 2019:64) samt konstitutionsutskottets promemoria Deltagande på distans vid sammanträden i utskott och EU-nämnd. I det följande redogör jag först för vissa särskilda åtgärder i verksamheten samt därefter för några iakttagelser från de delar av mitt ansvarsområde som gett upphov till beslut som tagits in i årets ämbetsberättelse. 

Åtal och andra särskilda åtgärder

I augusti 2019 väckte dåvarande justitieombudsmannen Lars Lindström åtal mot den tidigare lagmannen och en rådman vid en tingsrätt (JO:s dnr 7309- 2018). De åtalades båda för tjänstefel, med anledning av att tre tvistemål under ett antal år hade blivit liggande utan några åtgärder från domstolens sida. I samband med att Lars Lindström lämnade sitt uppdrag som justitieombudsman övertog jag ansvaret för ärendet, som handlades med biträde av Särskilda åklagarkammaren. I mars 2020 meddelade Hovrätten för Västra Sverige dom i målet (mål nr B 3163-19). Såväl rådmannen som den tidigare lagmannen fälldes till ansvar. Av särskilt intresse var att hovrättens majoritet delade JO:s uppfattning att en lagman kan ådra sig straffrättsligt ansvar om han eller hon genom underlåtenhet av oaktsamhet åsidosätter vad som i det nu aktuella avseendet gäller för uppgiften som domstolschef. En ledamot var dock skiljaktig och ville fria lagmannen. Denne överklagade domen till Högsta domstolen, som när detta skrivs ännu inte har avgjort målet.

Under verksamhetsåret beslutade jag vidare att lägga ned fyra förundersökningar som jag tidigare hade inlett, varav en rörde misstanke om tjänstefel och tre rörde misstänkt brott mot tystnadsplikt. I två av ärendena fortsatte jag därefter granskningen genom att begära in yttrande från den berörda myndigheten. Dessa ärenden är ännu inte avslutade.

I fyra ärenden gjorde jag med stöd av 4 § JO-instruktionen framställning till regeringen om översyn av lagstiftningen. Besluten refereras i ämbetsberättelsen 2020/21 och tre av dem nämns också bland iakttagelserna nedan. Ett av dessa beslut överlämnades även till riksdagen för kännedom och tre andra beslut överlämnades till regeringen för kännedom. 

Kriminalvården

Som redan framgått omfattade min tillsyn även under första halvan av detta verksamhetsår kriminalvården, som ju är en av JO:s största ärendegrupper. Eftersom jag vid årsskiftet lämnade över ansvaret för denna ärendegrupp till JO Katarina Påhlsson nöjer jag mig med att här nämna två beslut från ett par områden som under en längre tid varit föremål för uppmärksamhet inom ramen för JO:s Opcat-verksamhet. Båda besluten avser initiativärenden inom områden där Kriminalvården inte har förmått fullgöra sitt uppdrag, vilket har fått allvarliga konsekvenser för frihetsberövade människor, däribland även personer som inte är fällda eller i vissa fall inte ens misstänkta för något brott.

Ett av besluten har anknytning till det kraftigt utökade uppdrag som Kriminalvården fick våren 2017 när det gäller transporter av frihetsberövade (JO:s dnr 8337-2018). Ett särskilt tema i JO:s Opcat-verksamhet 2018–2019 var just transporter av frihetsberövade, vilket uppmärksammades inom ramen för ett antal inspektioner och beslut, liksom hittills i en särskild rapport (se vidare Översikt Opcat 2019/20) Det utökade transportuppdraget innebar bl.a. att Kriminalvården fortsättningsvis skulle utföra även vissa transporter som hade överlämnats av Polismyndigheten, t.ex. transporter av personer som var föremål för psykiatrisk tvångsvård eller vård enligt någon av socialtjänstens tvångslagar. Kriminalvårdens transportverksamhet hade dock inte vare sig den kapacitet eller organisation som krävdes för att fullgöra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Detta gällde bl.a. i fråga om akuta transporter. Mot bakgrund av de prioriteringar Kriminalvården behövde göra ansåg sig myndigheten ha ytterst begränsade resurser att bistå Polismyndigheten med att utföra transporter under den tid som Kriminalvårdens transportorganisation byggdes ut, och fattade därför ett formellt beslut om att transporter som överlämnats med stöd av 29 a § polislagen endast skulle utföras i den utsträckning som Kriminalvårdens transportkapacitet medgav. Jag kunde konstatera att Kriminalvårdens beslut stod i direkt strid med myndighetens instruktion och den aktuella bestämmelsen i polislagen samt att beslutet hade fått allvarliga konsekvenser för enskilda frihetsberövade, bl.a. barn och unga omhändertagna för vård som blivit kvar i polisarrester i väntan på transport. Kriminalvården fick allvarlig kritik för sitt agerande. Avsikten med regeringens styrning av sina myndigheter genom bl.a. förordningar är att skapa tydlighet och förutsebarhet. Det är enligt min mening mycket allvarligt om en myndighet genom beslut som det nu aktuella motverkar detta syfte och därmed en av grunderna i en rättsstat.

Det andra beslut jag här vill nämna gäller isoleringen av intagna i de svenska häktena, ett förhållande som under decennier har medfört internationell kritik och även återkommande upmärksammats av JO. En intagen anses vara isolerad om han eller hon vistas i ensamhet under mer än 22 timmar per dygn utan meningsfull mänsklig kontakt. Isolering från andra människor medför risk för såväl psykisk som fysisk ohälsa och kan ytterst utgöra ett brott mot det folkrättsliga regelverket om förbud mot tortyr. Huvudregeln enligt den svenska häkteslagen är att intagna ska ges möjlighet att dagtid vistas i gemensamhet med andra intagna, men placering i avskildhet kan bli nödvändig exempelvis på grund av åklagarbeslut om restriktioner eller av säkerhetsskäl. Sedan 2017 hade jag granskat förhållandena avseende gemensamhet och avskildhet i häktena, genom såväl inspektioner och genomgång av inhämtat material som dialog med Kriminalvården. Det som kom fram genom dessa utredningar ledde till att jag i februari 2020 uttalade mycket allvarlig kritik mot Kriminalvården (dnr O 7- 2018). Den tidigare kritiken hade i första hand gällt att intagna med restriktioner blir isolerade. Det visade sig också att enligt Kriminalvårdens egna mätningar för 2018 var 83 procent av de häktade med restriktioner att betrakta som isolerade. Myndigheten fick allvarlig kritik för att inte ha nått längre i arbetet med isoleringsbrytande åtgärder. Än mer anmärkningsvärt var dock att 33 procent av de häktade som hade rätt att vistas i gemensamhet fick så begränsad tillgång till mänsklig kontakt att de också var att betrakta som isolerade. Jag konstaterade att Kriminalvårdens häkten saknar tillräckligt med gemensamhetslokaler och personal för att kunna tillgodose de intagnas lagstadgade rätt till vistelse i gemensamhet och att myndigheten förtjänade mycket allvarlig kritik för de fortsatta bristerna i detta avseende. Jag påtalade också det djupt otillfredsställande i att det saknas tillförlitlig statistik i fråga om intagnas vistelse i gemensamhet respektive avskildhet. Slutligen gjorde jag en ny framställning till regeringen om översyn av bl.a. häkteslagen, i syfte att förtydliga de intagnas rättigheter och motverka isolering, samt påminde om en framställning jag tidigare gjort. Mot bakgrund av de långvariga problemen och situationens allvar fann jag även anledning att överlämna en kopia av beslutet till riksdagen för kännedom. 

Hälso- och sjukvården

Ärendegruppen för hälso- och sjukvårdsområdet omfattar såväl den frivilliga hälso- och sjukvården som den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården, liksom ett antal centrala myndigheter som exempelvis Rättsmedicinalverket, Läkemedelsverket, Folkhälsomyndigheten och delar av IVO:s verksamhet.

När det gäller klagomålsärendena inom ansvarsområde 2 påverkades särskilt hälso- och sjukvården av pandemin och antalet klagomål mer än fördubblades under första halvåret 2020 jämfört med samma period 2019. För verksamhetsåret totalt registrerades närmare 600 nya anmälningar. En stor del av ökningen utgjordes dock av anmälningar som gällde Folkhälsomyndighetens strategier och rekommendationer för att motverka spridningen av det nya coronaviruset. En myndighets ställningstaganden av det slaget, som primärt grundas på medicinska bedömningar, lämpar sig inte för den rättsliga granskning som JO ansvarar för, och de närmare 150 klagomål som avsåg denna fråga avskrevs utan ytterligare utredning. Coronarelaterade anmälningar inom hälso- och sjukvårdsområdet där utredning har inletts gäller bl.a. de rättsliga förutsättningarna för besöksförbud inom den frivilliga hälso- och sjukvården, i syfte att förhindra spridning av det nya coronaviruset (dnr 4132-2020), liksom vissa frågor som gäller utlämnande av handlingar eller uppgifter som rör covid-19. 

Enligt JO-instruktionen ska ombudsmännen särskilt se till bl.a. att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte kränks i den offentliga verksamheten. Inom hälso- och sjukvården uppstår dock inte sällan konflikt mellan olika rättigheter och intressen, exempelvis när yttrandefriheten eller skyddet mot frihetsberövande och kroppsligt ingrepp ställs mot behovet av skydd för den enskildes eget eller andra människors liv, hälsa och säkerhet. I situationer där ett mycket skyddsvärt intresse kommer i konflikt med ett annat är det av rättssäkerhetsskäl naturligtvis särskilt angeläget att lagstiftningen är tydlig och rättstillämpningen enhetlig. Bland de beslut som har tagits in i ämbetsberättelsen vill jag här uppmärksamma tre som på olika sätt rör sådana intressekonflikter. Ett ärende (dnr 5238-2018) gällde den s.k. kvarhållningsskyldigheten enligt  24 § lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Det är socialtjänsten som ansvarar för vården av missbrukare, men en person som är föremål för tvångsvård enligt LVM kan ibland behöva vistas vid en sjukhusenhet, exempelvis för avgiftning. Enligt den nämnda bestämmelsen ska den ansvariga verksamhetschefen se till att socialtjänsten genast underrättas om missbrukaren önskar lämna sjukhuset, samt även besluta att han eller hon ska hindras från att göra detta under den tid som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem. Av lagen framgår dock inte vilka åtgärder som får tillgripas för att hindra missbrukaren från att lämna sjukhuset eller hur lång tid ett sådant kvarhållande kan pågå, även om det har förutsatts att kvarhållandet ska ske under kortast möjliga tid. Frågor om tillämpningen av 24 § LVM har återkommande varit föremål för diskussion och har även tidigare behandlats av JO. Jag konstaterade i mitt beslut att bestämmelsen inte är utformad för situationen med långa väntetider för transport till ett LVM-hem, samt att det av rättssäkerhetsskäl är djupt otillfredsställande att hälso- och sjukvårdens befogenheter för att hålla kvar en missbrukare i avvaktan på transport är så pass oklara. De samordnade rutiner som berörda myndigheter i all välvilja försöker utarbeta riskerar att innefatta åtgärder som är tveksamma ur laglig synpunkt. Enligt min mening behöver regelverket förtydligas och jag gjorde därför en framställning till regeringen om översyn av lagstiftningen, med stöd av 4 § JO-instruktionen. I det aktuella ärendet hade verksamhetschefen inte fattat något kvarhållningsbeslut, vilket han enligt lagen var skyldig att göra. Jag fann att han inte kunde undgå kritik för sin underlåtenhet.

Ett annat ärende gällde en psykiatrisk klinik, där de flesta patienterna vårdades med stöd av lagen om rättspsykiatrisk vård (dnr 5634-2017). Kliniken hade ordningsregler som innebar att patienterna inte fick tala med varandra om sin egen rättsprocess, sina brott, domar, diagnoser eller dylikt och inte heller dela sina journalhandlingar med andra patienter. De fick därför inte själva inneha journalhandlingar. Företrädare för kliniken anförde att dessa begränsningar var nödvändiga bl.a. av patientsäkerhetsskäl och för att skydda patienternas integritet. Jag fann dock att det generella förbudet mot viss muntlig kommunikation utgjorde en begränsning av den grundlagsskyddade yttrandefriheten, och att det saknades lagstöd för en sådan rättighetsinskränkning. Inte heller fanns det något lagstöd för att generellt inskränka patienternas rätt att inneha viss egendom. Kliniken fick allvarlig kritik för att den tillämpade ordningsregler som saknade rättsligt stöd. Enligt min mening behöver regelverket för patienters innehav av egendom bli föremål för en översyn, där bl.a. införandet av en överklagandemöjlighet skulle kunna bidra till ökad rättssäkerhet för de som är föremål för psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård. Även i detta ärende gjorde jag en framställning till regeringen om en sådan översyn. Slutligen vill jag från denna ärendegrupp nämna ett initiativärende i den känsliga frågan om handläggningen av sena aborter (dnr 7035-2017). De sena aborterna aktualiserar svåra juridiska och medicinsk-etiska avvägningar, där kvinnans rätt att bestämma över sin kropp och få tillgång till god och säker vård måste balanseras mot intresset av att skydda livsdugliga fosters liv och nyföddas rätt till vård efter behov. De sena aborterna har återkommande diskuterats under lång tid, men en uppmärksammad massmediedebatt sensommaren och hösten 2017 medförde att flera andra aktörer parallellt med min utredning också engagerade sig i frågan, ur delvis andra perspektiv än det rättssäkerhetsperspektiv JO:s granskningar utgår från. Det utarbetades olika vägledande dokument, där tolkningen av det gällande regelverket dock inte var samstämmig. Bland annat kunde jag konstatera att det konsensusdokument som hade antagits av professionsföreningarna på vissa väsentliga punkter skilde sig från de uppfattningar som Socialstyrelsen och Statens medicinsk-etiska råd gav uttryck för.

Av rättssäkerhetsskäl är det givetvis angeläget att abortlagens bestämmelser, liksom hälso- och sjukvårdslagstiftningens grundläggande principer, tillämpas enhetligt och ändamålsenligt över hela landet samt att tillämpningen också står i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner. I min utredning uppmärksammade jag alltså att det finns oklarheter vad gäller innebörden av centrala bestämmelser i abortlagen, vilket riskerar att leda till rättsosäkerhet och bristande enhetlighet i tillämpningen. Det gäller bl.a. tidpunkten för när en abort ska anses utförd, vad som menas med begreppet livsduglighet och hur man ska ta hand om foster som visar livstecken efter en sen abort. Jag noterade att den bestämmelse som reglerar de sena aborterna inte har ändrats sedan abortlagens tillkomst 1974, samtidigt som den medicinska utvecklingen har medfört såväl nya abortmetoder som ändrade förutsättningar i nyföddhetsvården. Enligt min uppfattning behöver de berörda frågorna bli föremål för en ny utredning, så att de kan regleras på ett klart och tydligt sätt i lag och andra föreskrifter. Jag gjorde därför en framställning till regeringen om översyn av lagstiftningen. 

Övrig statsförvaltning

Ett av de beslut som tagits in i ämbetsberättelsen berör frågan om huruvida en anmälan till Diskrimineringsombudsmannen (DO) bör anses ge upphov till ett ärende vid myndigheten (dnr 5889-2018). Definitionen av vad som egentligen utgör handläggning av ett ärende, till skillnad från andra förvaltningsåtgärder som myndigheter och deras anställda kan ägna sig åt, har återkommande diskuterats i förvaltningsrättslig litteratur och lagförarbeten. Genom den nya förvaltningslagen (2017:900) fick frågan ökad betydelse, eftersom huvuddelen av lagens bestämmelser endast gäller för just handläggningen av ärenden, däribland kraven på dokumentation och motivering av beslut, liksom underrättelse om innehållet i beslut.  

Under utredningen av det aktuella klagomålet, som bl.a. gällde långsam handläggning, kom det fram att anmälningar till DO inte anses medföra att ärenden inleds hos myndigheten. Anmälare får inte heller något besked om DO väljer att inte inleda tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan och vet således inte om eller när DO har tagit ställning i frågan. I mitt beslut kom jag fram till att om det av reglering eller på något annat sätt framgår att en tillsynsmyndighet ska hantera klagomål från enskilda, talar övervägande skäl för att en anmälan bör medföra att ett ärende anses inlett hos myndigheten och att ärendet bör avslutas genom ett beslut. När det gäller DO framgår det emellertid inte uttryckligen av reglering eller på något annat sätt att myndigheten ska hantera klagomål från enskilda, men rent faktiskt har DO ändå gjort detta. Fram till för några år sedan ansågs anmälningar också medföra att ärenden inleddes, och dessa ärenden avslutades med beslut. Mot bakgrund av att DO inte har någon författningsreglerad skyldighet att utreda klagomål ansåg jag mig inte kunna kritisera myndigheten för att anmälningar inte längre anses ge upphov till ärenden. Jag framhöll dock att det – särskilt mot bakgrund av myndighetens tidigare rutiner för klagomålshantering – måste vara ett rimligt krav att DO i sin kommunikation med allmänheten tydligt informerar om att en anmälan inte medför att ett ärende anses inlett hos myndigheten och vilka konsekvenser detta får. Den omständigheten att DO har möjlighet att biträda enskilda i domstol ställer särskilda krav på tydlighet i informationen.

Jag vill avslutningsvis nämna ett beslut där jag kritiserade Bolagsverket bl.a. för att ha skickat ut bristfällig information till ett stort antal juridiska personer samt för att onödigt ha försvårat för enskilda att söka dispens från kravet på elektronisk registrering av s.k. verkliga huvudmän, i anslutning till att ny lagstiftning infördes (dnr 267-2018 m.fl.). Kravet på att anmälan ska ges in i en särskild e-tjänst hos Bolagsverket anges inte i den nya lagen om registrering av verkliga huvudmän och berörs inte heller i lagens förarbeten, men framgår av en tillhörande förordning beslutad av regeringen samt föreskrifter meddelade av Bolagsverket. Om det finns särskilda skäl får dock Bolagsverket efter ansökan besluta om undantag från kravet på elektronisk anmälan. JO hade fått in flera klagomål där det bl.a. anfördes att Bolagsverket hade intagit en mycket restriktiv hållning till den föreskrivna dispensmöjligheten och att det i praktiken framstod som omöjligt att få fullgöra den lagstadgade registreringsskyldigheten på annat sätt än i den anvisade e-tjänsten. Av JO:s utredning framgick att Bolagsverket över huvud taget inte hade nämnt möjligheten till dispens i den information om registreringsskyldigheten som hade skickats ut. Vidare skulle dispensansökan enligt Bolagsverkets föreskrifter göras på en särskild blankett, och denna fanns inte tillgänglig på verkets webbplats utan måste beställas. Det visade sig också att det hade förekommit brister i handläggningen av enskilda dispensärenden samt att felaktiga uppgifter hade lämnats om förutsättningarna för dispens. Jag uttalade i beslutet att i en situation där vägledande förarbetsuttalanden saknas om formerna för fullgörandet av en ny anmälningsplikt och förutsättningarna för dispens från dessa, måste det enligt min mening krävas att den ansvariga myndigheten noga överväger hur de nya bestämmelserna bör tolkas för att bäst tillgodose syftet med lagstiftningen. Myndigheten bör också förvissa sig om att berörda befattningshavare får klara riktlinjer för handläggningen, så att den blir enhetlig och förutsebar. Det är en självklarhet att de enskilda som berörs av bestämmelserna måste få tillfredsställande information om möjligheten till dispens och formerna för en dispensansökan.

Senast uppdaterad 2020-11-11