JO Cecilia Renfors

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2018/19

JO Cecilia Renfors Fotograf: JOJO Cecilia Renfors

Till mitt ansvarsområde har hört polis-, åklagar- och tullärenden, utlänningsärenden samt bl.a. vissa ärenden som rör Regeringskansliet och kommunal verksamhet. Tyngdpunkten ligger på tillsynen över polis och åklagare samt på utlänningsärendena. Anmälningarna har dominerat tillsynsarbetet i likhet med tidigare år.

Jag tillträdde som JO den 1 september 2013 och avslutade min tjänstgöring sommaren 2019. Det har varit intressanta och givande år som inneburit en möjlighet att på olika områden bidra till att utveckla skyddet för enskildas integritet och till god förvaltning vid kommuner och statliga myndigheter. Samtidigt finns det anledning för mig att konstatera att det inte varit möjligt att titta närmare på alla angelägna frågor som aktualiseras i tillsynsarbetet. Jag har haft förmånen att arbeta tillsammans med mycket engagerade och duktiga medarbetare, men antalet ärenden och angelägna frågor har varit alltför stort.

Antalet klagomålsärenden inom mitt tillsynsområde har alltså varit fortsatt högt under verksamhetsåret (2 296 ärenden), med störst antal klagomål mot polisen (990). Antalet klagomål mot Migrationsverket är något lägre än det var under 2016/17 men avsevärt högre än när jag tillträdde, då antalet låg under 300. Detta verksamhetsår kom det in 706 klagomål på utlänningsrättens område jämfört med 632 förra verksamhetsåret. Antalet initiativ under året var 3 och antalet inkomna lagstiftningsremisser 20.

Tillsammans med mina medarbetare har jag genomfört inspektioner av den särskilda åklagarkammaren vid Åklagarmyndigheten, som handlägger brottsmisstankar mot bl.a. polis och åklagare. Jag har också genomfört ett besök kombinerat med en inspektion av Migrationsverkets nationella anstalts- och häktessamordning vid verkets förvarsenhet i Märsta.

På mitt uppdrag har Opcat-enheten genomfört inspektioner vid elva polisarrester. Vid en av dem – arresten Borlänge – deltog jag själv, tillsammans med tre medarbetare från Opcat-enheten och min tillsynsavdelning. Det var som alltid en värdefull erfarenhet att på plats se hur en verksamhet bedrivs och samtala med personal och intagna. Inspektionen visade att verksamheten är välfungerande men att det finns utrymme för förbättringar bl.a. när det gäller fortbildning för arrestpersonalen och dokumentationen i vissa avseenden. Den stora frågan vid tillfället för inspektionen var dock att beläggningssituationen var sådan att de anhållna som häktades inte kunde föras över från arresten till ett häkte enligt de bestämmelser som gäller. Arrester är inte avsedda för annat än helt korta frihetsberövanden och det är självklart oacceptabelt att personer fått vistas där längre än vad som är avsett och lagen medger.

Polis, åklagare och tull

Behandlingen av intagna i polisarrester har varit en återkommande fråga under de senaste årens tillsynsarbete. Det har också varit fallet detta verksamhetsår. I ämbetsberättelsen tar jag upp ett par av de ärenden som handlagts under året. De handlar dels om en man som utan att det fanns några konkreta säkerhetsrisker inte tilläts behålla sin benprotes i cellen, dels om en man som fick vistas naken i cellen under flera timmar (dnr 5867-2017 och 3622-2017). I det sistnämnda fallet bedömde polisen dessutom att mannen inte behövde den medicin han hade recept på. Som jag har uttalat tidigare när det gäller intagnas behov av sjukvård ska polisen vara försiktig med att göra medicinska bedömningar och det gäller också i fråga om en intagens behov av sin medicin.

Polisens sätt att sköta uppdrag om att lämna hjälp för att genomföra beslut om tvångsvård m.m. (s.k. handräckning) har under åren varit föremål för flera beslut. I årets ämbetsberättelse finns ett beslut där polisen, efter att vissa åtgärder för att verkställa en handräckning misslyckats, hänvisade en 15-åring till att på egen hand ta sig tillbaka till det behandlingshem han avvikit från (dnr 3529-2017). Så ska självklart inte en handräckning gå till.

Ett beslut rör en speciell situation om upprätthållandet av restriktioner för frihetsberövade i lokaler med dålig ljudisolering (dnr 2670-2018). Tre 16-åringar misstänktes för våldtäkt och var anhållna med restriktioner när det gällde rätten till kontakt med andra. De fick dock kontakt med varandra genom att ropa från sina arrestceller. Åklagaren beslutade då att samtalen skulle spelas in om de fortsatte ropa. De informerades om detta och om att inspelningarna kunde komma att användas i rättegången. Deras försvarare informerades inte. Min utredning ledde mig till slutsatsen att åtgärden inte kan ses som ett verkställande av de restriktioner som gällde. Det måste i stället vara en självklar utgångspunkt att de lokaler där anhållna förvaras inte möjliggör otillåtna kontakter, och att man vidtar andra åtgärder för att hindra kontakter om vissa lokaler har bristfällig ljudisolering. Min slutsats var att inspelningar av samtal mellan frihetsberövade som görs med någon form av utredningssyfte måste ha stöd i lag. Det fanns inte här och åklagaren fick kritik för sitt beslut.

En relativt ny fråga som aktualiserats i tillsynsarbetet är polisens agerande när ett ingripande filmas av den som ingripandet riktar sig mot, eller av någon utomstående. Anmälningar mot poliser som uppmanar personer att sluta filma har varit vanliga under det senaste året. Polisen har givetvis rätt att agera om personer som filmar stör och hindrar ett ingripande eller på något sätt utgör en säkerhetsrisk, men inte för att man ogillar det eller för att det upplevs som obehagligt. En polis kan inte under tjänsteutövning ge uttryck för personliga uppfattningar om t.ex. risken för hur en film kan komma att användas. Detta hade jag anledning att framhålla i ett beslut, liksom att var och en har en rätt att anskaffa uppgifter för publicering i grundlagsskyddade medier (dnr 6506-2017). I ett annat beslut fanns det anledning att framhålla att poliser ska agera korrekt och professionellt också när deras arbete ifrågasätts. Två poliser hade i det ärendet ställt sig i vägen för en advokat som filmade ett ingripande och även i övrigt uppträtt och uttalat sig på ett sätt som inte ingav förtroende (dnr 6908-2016).

De traditionella tvångsmedlens tillämpning när det gäller datorer och dagens mobiltelefoner vållar inte sällan bekymmer. Än mer komplicerad är lagstiftningen och dess tillämpning när det handlar om den rätt att använda tvångsmedel som tullpersonal har. Jag har utrett detta i ett ärende som handlade om en kroppsvisitation och genomsökning av en mobiltelefon som en resenär hade med sig (dnr 6093-2017). Syftet var att söka efter barnpornografi. Jag kom till slutsatsen att en genomsökning inte får ske om det inte finns ett beslut om beslag och ett ställningstagande om undersökningen av en förundersökningsledare, i likhet med vad som gäller när en kroppsvisitation görs i en brottsutredning enligt rättegångsbalkens regler. Det finns inte heller stöd för en kontroll av mobiltelefoner och datorer enligt de regler som gäller för införsel av varor. Jag delar inte den uppfattning som kommit till uttryck i ett tidigare JO-beslut att en dator kan jämställas med väskor och liknande i detta sammanhang. Tullverkets åtgärd saknade alltså stöd i lag. Mot bakgrund av att möjligheterna att vid tullkontroller leta efter barnpornografi blir mycket begränsade överlämnade jag beslutet till Justitiedepartementet.

I svensk rätt tillämpas inte principen om otillräknelighet, dvs. att personer med svår psykisk störning inte kan göras ansvariga för brott. Däremot finns det möjligheter att avstå från att väcka åtal eller att lägga ned en förundersökning med hänsyn till den misstänktes sjukdom eller funktionsnedsättning. Ett beslut under våren rörde ett åtal för grov misshandel mot en man som hade en svår intellektuell funktionsnedsättning och en utvecklingsnivå som motsvarade en ålder på 2–4 år. Han hade inte någon intellektuell möjlighet att förstå vad brottsutredningen handlade om, det kunde inte genomföras något förhör med honom och han kunde inte delta vid tingsrättens förhandling. I ett sådant fall är en lagföring inte meningsfull, och är enligt min mening svår att förena med rimliga krav på hur rättssamhället bör behandla personer med en svår intellektuell funktionsnedsättning. Åklagaren hade inte det synsättet och min bedömning var att han lade alltför stort fokus på frågan om mannen trots sin funktionsnedsättning kunde anses ha haft ett uppsåt till handlingen i straffrättslig mening.

Utlänningsrätt

Klagomålen mot Migrationsverket på långa handläggningstider har fortsatt och har under verksamhetsåret till största delen rört medborgarskapsärenden. Handläggningstiderna hos verket kan i dessa ärenden uppgå till mer än två år. Detta är naturligtvis inte acceptabelt och kan påverka de berörda på ett påtagligt sätt, t.ex. när det gäller möjligheter att resa utomlands. Det handlar bl.a. om att inte kunna ta ett arbete som innefattar utlandsresor, att inte kunna göra en vanlig semesterresa med familjen, att inte kunna följa med sin klass på en skolresa utomlands eller att inte kunna besöka en döende anhörig. Ett försenat beslut om medborgarskap kan också påverka rätten att rösta i allmänna val. Dessa frågor kommer även i fortsättningen att vara aktuella i tillsynsarbetet och behandlas i kommande ärenden där frågan om handläggningstider i enskilda fall har remitterats.

Ett par av de beslut som rör Migrationsverket i årets ämbetsberättelse rör alltför lång handläggning i ett annat avseende, nämligen när verkets beslut överklagats. Ett överklagande ska, om beslutet inte ändras, skyndsamt överlämnas till domstol. I de två fallen dröjde det drygt sju månader respektive ett år innan överklagandet överlämnades, vilket försköt klagandens rätt att få saken prövad av domstol på ett oacceptabelt sätt (dnr 8010-2017 och 8613-2017). Ärendena visade att Migrationsverket behöver vidta åtgärder för att få kontroll- och bevakningsrutiner för överklaganden på plats.

En asylsökande har rätt till bl.a. dagersättning under den tid handläggningen av ett asylärende pågår. För att underlätta utbetalningen av ersättningen sätts ersättningen in på ett kontantkort som sökanden får använda. För den som får avslag på sin ansökan upphör rätten till ersättning normalt när fristen för att frivilligt lämna landet löper ut. I ett par ärenden har jag granskat Migrationsverkets rutin att spärra kontantkortet när rätten till ersättning upphör (dnr 4987-2018 och 5935-2018). Rutinen innebär att den berörde avskärs från tillgång till de pengar som redan finns på kortet och som tillhör honom eller henne. Något stöd i lag för verket att på det sättet förfoga över pengar som betalats ut till en sökande finns inte. Jag har dessutom tidigare kritiserat verket för att man spärrat ett kontantkort och på det sättet förfogat över medel som tillhör en enskild asylsökande. Jag är mycket kritisk till det förfarande verket tillämpat. Det innebär ett kringgående av det regelverk som lagstiftaren beslutat och ett utnyttjande av asylsökandes utsatta ställning.

I den förra ämbetsberättelsen nämnde jag att förvaren har besvärliga förhållanden när det gäller att hantera förekomsten av narkotika. Jag har följt upp den frågan och har gjort vissa uttalanden om tillämpningen av bestämmelserna om avskiljande och säkerhetsplacering på häkte m.m. när det gäller förvarstagna som använt narkotika eller anträffats med narkotika utan att vara påverkade (dnr 4378-2018). I utredningen framkom att förekomsten av narkotika på förvaren är ett generellt problem, att verket använder möjligheterna till avskiljande och säkerhetsplacering i situationer där förutsättningarna för det inte finns och att det är svårt att komma till rätta med problemen med nuvarande bestämmelser. Att förvaren inte kan hållas fria från narkotika får stora negativa konsekvenser för de förvarstagna som inte vill ha någon del i sådan verksamhet, och det innebär risker för alla som visats i ett förvar. Tillämpningen av så ingripande åtgärder som avskiljande och säkerhetsplacering måste självklart vara enhetlig och rättssäker, och verket behöver arbeta vidare med detta. Vid sidan av de åtgärder verket självt kan vidta krävs dock enligt min bedömning också att lagstiftningen ses över. Jag överlämnade därför mitt beslut till Regeringskansliet enligt 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

Jag har under verksamhetsåret också följt upp andra frågor om avskiljande och säkerhetsplacering. Det gjordes vid en inspektion av verkets nationella anstalts- och häktessamordning vid förvarsenheten i Märsta där jag och mina medarbetare bl.a. granskade frågor om grunden för sådana beslut och hur omprövning av besluten hanteras (dnr 6665-2018). Redan tidigare har JO påtalat behovet av lagreglering när det gäller omprövning av säkerhetsplaceringar. Eftersom ingen sådan kommit till stånd överlämnade jag protokollet med mina iakttagelser till Regeringskansliet, enligt JO-instruktionens 4 §.

Allmänna handlingar

Liksom förra året kan jag även i år konstatera att det ofta brister i kunskap om de regler som gäller för myndigheters hantering av allmänna handlingar och om den betydelse vår grundlagsfästa offentlighetsprincip har för att kommunal och statlig förvaltning ska fungera väl.

Utrikesdepartementet har fått återkommande kritik – inte bara av JO – för brister på det området. I ett beslut som jag tagit in i årets ämbetsberättelse visar utredningen på brister som motsvarar de som kommit fram vid tidigare granskningar (dnr 3996-2018). Departementet hänvisade i sitt yttrande till JO till den slutrapport som tagits fram inom ramen för åtgärdsprogrammet #handling2018. I den rekommenderas bl.a. en översyn av hanteringen av framställningar om allmänna handlingar. En sådan översyn har därefter påbörjats. Mot bakgrund av de återkommande bristerna ansåg jag det angeläget att följa upp det arbete som görs, och Utrikesdepartementet uppmanades därför att senast den 1 oktober 2019 redovisa vilka åtgärder som dittills har vidtagits och vad som planeras.

Att handläggningen av framställningar om allmänna handlingar är korrekt är viktigt då det handlar om en grundlagsfäst rättighet. Arbetsuppgifter av detta slag utgör myndighetsutövning och får inte lämnas över av myndigheten till någon annan, t.ex. en konsult. Kommunstyrelsen i Umeå fick kritik för att man låtit en advokat hantera framställningar om att få del av vissa handlingar som var av intresse för sökanden i en pågående tvist med kommunen (dnr 3053-2018). Handläggningen var dessutom inte tillräckligt skyndsam. Kommunstyrelsens agerande gav intryck av att man inte har skilt på sin roll som motpart i en tvist och sin roll som myndighet med ansvar att hantera frågor om allmänna handlingar på ett korrekt sätt. Detta är naturligtvis oroande.

Huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras, men handlingar får också gallras (dvs. kastas). När en myndighet fastställer i vilken utsträckning handlingar ska gallras måste den beakta bl.a. rätten att ta del av allmänna handlingar och den funktion den rätten fyller. Stockholms Stadsteater fick kritik för att man i ett anställningsärende som avbrutits omedelbart gallrade ansökningshandlingarna (dnr 517-2018). Misstankar om att beslut i anställningsfrågor fattas på osakliga grunder riskerar att skada förtroendet för den offentliga verksamheten, och offentlighetsprincipen fyller där en viktig kontrollfunktion. Det gäller även när ett anställningsförfarande avbryts. Handlingar i sådana ärenden kan alltså inte gallras omedelbart.

Yttrandefrihet och meddelarfrihet

Härjedalens kommun skickade ut ett nyhetsbrev med information till kommunens chefer om de anställdas kontakter med media (dnr 6024-2017). I nyhetsbrevet angavs att de anställda har yttrande- och meddelarfrihet, men att de inte har rätt att på arbetstid ta kontakt med media och att de inte får uttala sig om sådant som lyder under sekretess. Vidare angavs att personer från media inte har rätt att gå in i kommunens lokaler och att de ska boka tid med den berörda chefen om de vill tala med någon anställd. Informationen kunde inte uppfattas på annat sätt än som ett generellt förbud mot mediekontakter på arbetstid, alltså även när det inte inkräktar på arbetet. Informationen var därmed inte godtagbar. Förhållandet mellan sekretessreglerna och meddelarfriheten var vidare otillräckligt angivet. Det fanns också anledning att påpeka att kommunen inte kan ha strängare regler för företrädare för media än för andra när det gäller tillträde till lokaler. Sammantaget gav informationen intrycket att de anställdas yttrandefrihet var mer begränsad än vad som faktiskt är fallet och att kommunen allmänt sett hade en negativ inställning till att anställda använder sig av rätten att meddela sig med media. Det är givetvis inte acceptabelt att en kommun inte har bättre kunskap om vad som gäller på detta viktiga, grundlagsreglerade, område och att felaktig information av det slaget lämnas till de anställda.

Senast uppdaterad 2019-11-13