JO Per Lennerbrant

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2019/20

JO Per Lennerberant Fotograf: Foto: Pernille TofteJO Per Lennerbrant (foto: Pernille Tofte)

Inom mitt ansvarsområde låg under verksamhetsåret ärenden som rör allmänna åklagare, polis- respektive tullväsendet och utlänningsärenden vid Migrationsverket. Min tillsyn avsåg också bl.a. kommunal förvaltning som inte är specialreglerad och utrikesförvaltningen. Genom de förändringar av ombudsmännens ansvarsområden som gjordes vid årsskiftet fick jag tillsyn även över kommunikationsväsendet. Jag kommer inte här att fördjupa mig i statistiska uppgifter. Jag nöjer mig med att konstatera att det totala ärendeinflödet under verksamhetsåret och antalet balanserade ärenden vid verksamhetsårets utgång låg på i princip samma nivå som tidigare år. 

Jag tillträdde som justitieombudsman den 9 september 2019. Det var ett stimulerande och händelserikt första år. De åtgärder som vidtogs för att begränsa spridningen av covid-19 påverkade hela samhället och satte fokus på JO:s uppdrag att bevaka grundläggande fri- och rättigheter. I likhet med mina ombudsmannakollegor tog jag initiativ för att granska situationen för frihetsberövade personer. Den granskningen skedde genom att Opcat-enheten på mitt uppdrag genomförde en utredning av konsekvenserna för de intagna i Migrationsverkets förvar med anledning av de åtgärder som verket vidtagit som en följd av spridningen av covid-19 (dnr O 18-2020). Resultatet av granskningen redovisas under hösten 2020. Mot bakgrund av uppgifter om att flera kommuner och en region samordnat sin hantering av en journalists begäran om att få del av sammanställningar av uppgifter som rör covid-19 inleddes, genom beslut som fattades strax efter verksamhetsårets utgång, en utredning om huruvida offentlighetsprincipen följts (dnr 3718-2020 m.fl.). Jag kan få anledning att återkomma till resultatet av dessa granskningar i nästa års ämbetsberättelse.

Pandemin påverkade naturligtvis även verksamheten vid tillsynsavdelningen. Klagomålshanteringen fortgick visserligen i princip som vanligt, men planerade inspektioner kunde inte genomföras alls eller på det sätt som det var tänkt. Antalet klagomålsärenden med en koppling till covid-19 var dock förhållandevis begränsat inom mina områden.

Jag deltog i fem inspektioner, varav tre rörde Polismyndigheten och två Migrationsverket. En av inspektionerna av Polismyndigheten avsåg arresten Eskilstuna och gjordes inom ramen för mitt uppdrag som nationellt besöksorgan enligt Opcat. På mina områden genomfördes ytterligare åtta Opcat-inspektioner, fem som gällde Polismyndighetens arrester och tre som gällde Migrationsverkets förvar. Två av förvarsinspektionerna hade samband med initiativet med anledning av covid-19. På Opcats område mottog jag dessutom två återrapporteringar. Se vidare Översikt Opcat 2019/20.

Jag inledde sju initiativärenden och mottog en återrapportering, utöver de ovan nämnda. Ett av initiativen avsåg transporten av en minderårig flicka till ett av Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem (dnr O 6-2020). I väntan på att transporten skulle genomföras var flickan omhändertagen av Polismyndigheten. Omhändertagandet drog ut på tiden eftersom polisen och socialtjänsten var oense om huruvida en socialsekreterare skulle närvara vid transporten. Initiativet berör bl.a. frågan om myndigheters samverkan i sådana situationer. När detta skrivs har jag ännu inte fattat beslut i ärendet.

Många ärenden gällde anmälningar om långa handläggningstider hos Migrationsverket. Flertalet av dem avslutades med hänvisning till att frågeställningen är under utredning i annat ärende (se nedan under Utlänningsärenden).

Andra förhållanden som ofta blev föremål för anmälningar är att polisen ska ha vidtagit tvångsåtgärder, t.ex. kroppsvisitation eller husrannsakan, utan att det fanns grund för det eller på ett för ingripande sätt. Jag utreder för närvarande flera ärenden som gäller kroppsvisitation och husrannsakan och har tagit med två beslut om detta i årets ämbetsberättelse. I ett av dessa uppmärksammade jag regeringen på behovet av en översyn av lagstiftningen. Många klagomål mot Polismyndigheten gällde åtgärder enligt lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. Frågeställningar om tillämpningen av lagen, bl.a. i fråga om hur föreskriven förmansprövning av omhändertaganden görs, aktualiserades också vid en av mina inspektioner av Polismyndigheten. Jag beslutade därför att ta ett initiativ om detta (dnr 1748-2020).

Det är min ambition att antalet ärenden som avgörs efter att den anmälda myndigheten fått yttra sig ska öka, framför allt på polisväsendets område. Under året beslutades om remiss till den anmälda myndigheten i fler klagomålsärenden än föregående år.

Jag fattade beslut beträffande 24 lagstiftningsremisser som kom in till JO. Av dem kan jag nämna betänkandena Stora brottmål – nya processrättsliga verktyg (SOU 2019:38), En ny riksbankslag (SOU 2019:46) och Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16). Remissvaret över det sistnämnda betänkandet lämnades strax efter verksamhetsårets utgång.

I ämbetsberättelsen har jag tagit med ett antal beslut som jag bedömt är av ett principiellt intresse. Jag har gjort urvalet med beaktande av vad som är JO:s huvudsakliga uppgift och behovet av vägledning hos myndigheterna i enskilda frågeställningar. 

Saklighet och opartiskhet

Enligt instruktionen för Riksdagens ombudsmän är en av de viktigaste uppgifterna för ombudsmännen att se till att regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet iakttas i den offentliga verksamheten.

Jag har tagit med tre beslut som särskilt behandlar frågor om saklighet och opartiskhet. De rör alla Polismyndigheten. I ett av fallen hade en polis stoppat en bilist vid en trafikkontroll för att han inte stannat vid stopplikt (dnr 2323- 2018). Mannen ville inte godta ett föreläggande av ordningsbot men ändrade sig när polisen förklarat att han avsåg att omhänderta mannens körkort. Polisen utfärdade en ordningsbot och lät mannen behålla körkortet. Det saknades dock enligt min mening förutsättningar att omhänderta körkortet. Ett hot om körkortsomhändertagande eller andra åtgärder får aldrig användas för att påverka en enskild att godkänna en ordningsbot. Det får självfallet inte heller förekomma något köpslående i samband med diskussioner om godkännande av en ordningsbot. Polisens agerande stred mot kravet på saklighet.

Det gjorde också en polis uttalanden i ett telefonsamtal med en enskild som kontaktat honom med anledning av ett utvisningsärende (dnr 8479-2018). Under samtalet, som spelades in, gjorde polisen långa utläggningar om frågor som rörde invandring och svensk migrationspolitik i allmänhet. Uttalandena präglades av polisens personliga åsikter men han gav i vissa avseenden intryck av att tala även för Polismyndigheten. Det han sa var i flera delar nedvärderande och fördomsfullt i förhållande till vissa grupper av människor och nationaliteter. Utöver att strida mot kravet på saklighet kunde uttalandena underminera allmänhetens förtroende för Polismyndigheten. Jag såg därför mycket allvarligt på polisens agerande.

I ett annat fall hade en utredare hos polisen under en brottsutredning framfört ett personligt önskemål om att en viss advokat inte skulle förordnas som målsägandebiträde i ärendet (dnr 2570-2018). Utredaren hade också i en annan utredning agerat som ombud för målsäganden och bistått målsäganden med att byta biträde. Utredarens agerande stred mot kravet på saklighet och opartiskhet. En fråga av närliggande karaktär behandlades i ett beslut som gällde hur Polismyndigheten hanterat två avgöranden från Statens överklagandenämnd (SÖN) (dnr 4816-2018 och 4835-2018). Det är av grundläggande betydelse att en beslutsmyndighet respekterar och rättar sig efter det som en överinstans har bestämt. Beslutsmyndigheten ska tolka och tillämpa överinstansens beslut på ett lojalt sätt, vilket Polismyndigheten i de här fallen inte hade gjort. Genom sitt agerande hade Polismyndigheten inte bara satt en grundläggande förvaltningsrättslig princip ur spel utan också omintetgjort effekten av SÖN:s kontroll av att myndigheter följer regeringsformens krav på saklighet vid beslut om statliga anställningar. Polismyndigheten fick allvarlig kritik för sitt agerande. 

Polis och åklagare

Liksom tidigare år rörde det största antalet klagomålsärenden Polismyndighetens verksamhet. Polisens agerande i samband med ingripanden har stor betydelse för allmänhetens förtroende för polisen men kan också avspeglas i förtroendet för samhällets institutioner i stort. Flera klagomål gällde att polisen kroppsvisiterat personer och gjort husrannsakan i fordon för att i brottsförebyggande syfte söka efter vapen, utan att det fanns grund för det. Detta är en vanlig typ av polisingripande, och JO har genom åren flera gånger uttalat sig i dessa frågor. I ett beslut redogjorde jag för tillkomsten av de aktuella bestämmelserna i polislagen och gjorde uttalanden om i vilka situationer de är avsedda att tilllämpas (dnr 6855-2018). Min granskning visade att bestämmelserna har brister och är svårtillämpade. För att det grundlagsfästa skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan ska upprätthållas i praktiken är det viktigt att bestämmelserna är konsekventa, tydliga och så enkla att tillämpa som möjligt. Bristerna är av den karaktären att de bör lösas av lagstiftaren. Jag uppmärksammade därför regeringen enligt 4 § i JO-instruktionen på behovet av en översyn av lagstiftningen. I ett annat beslut granskade jag hur de aktuella bestämmelserna hade tillämpats bl.a. i samband med den s.k. Operation Rimfrost, i Malmö under hösten 2019 (dnr 8911-2019). Jag uttalade bl.a. att lagstiftningen inte medger att ett visst område eller en plats pekas ut, där polisen regelmässigt kan ingripa med tvångsåtgärder. Beslutet skickades för kännedom till Justitiedepartementet.

När misstanke om brott uppstår kan beslut behöva fattas snabbt. När det gäller tvångsmedelsanvändning enligt rättegångsbalken utgår regleringen ofta från grundtanken att beslutet i första hand ska fattas av en undersökningsledare, en åklagare eller, i vissa fall, rätten. En polis kan som regel besluta om en sådan tvångsåtgärd endast om det är fråga om ett brådskande fall (”fara i dröjsmål”). Det finns dock ingen definition i lag av vad som är ett brådskande fall och frågan är sparsamt kommenterad i övrigt. I ett ärende som rörde en polis beslut om husrannsakan i en bil vid misstanke om narkotikabrott gjorde jag uttalanden om när ett brådskande fall kan anses föreligga (dnr 5316-2018).

Polismyndighetens verksamhet rör också administrativa frågor. Även på det området kan myndighetens agerande få stor betydelse för allmänhetens förtroende för myndigheters verksamhet. Polismyndigheten mottar varje år många bestridanden av betalningsansvar för felparkeringsavgift. Det är angeläget att ärenden om felparkeringsavgift handläggs i enlighet med förvaltningslagens skyndsamhetskrav, särskilt som fordonets ägare är skyldig att betala avgiften även om betalningsansvaret bestridits. Jag granskade två sådana ärenden där sakförhållandena var okomplicerade och det saknades behov av ytterligare uppgifter (dnr 3965-2019). Trots det uppgick handläggningstiden till över två år i det ena ärendet och nästan två år i det andra. Handläggningen stred naturligtvis mot förvaltningslagens krav på att ett ärende ska handläggas så skyndsamt som möjligt. Granskningen visade att handläggningstiderna skilde sig åt vid de olika rättsenheterna inom Polismyndigheten. Enligt min mening är handläggningen av dessa ärenden ett bra exempel på där Polismyndigheten på ett bättre sätt kan utnyttja fördelarna med en sammanhållen organisation.

I några ärenden granskade jag åklagares hantering av tvångsmedel. Granskningarna avsåg vilka överväganden som bör göras innan ett utpekande läggs till grund för ett anhållningsbeslut (dnr 1656-2018), om huruvida bestämmelsen i 28 kap. 14 § rättegångsbalken om att ta fingeravtryck kan användas för att med tvång förmå en misstänkt att låsa upp en mobiltelefon eller en applikation i den (dnr 6849-2018) och tillämpningen av beslagsförbudet i 27 kap.  2 § rättegångsbalken i fråga om sms-meddelanden som en misstänkt skickat till sin advokat (dnr 1447-2018). Granskningarna visade exempel på bristande kunskap om relevanta regler, och jag gjorde uttalanden om att en åklagare måste vara observant på eventuella brister i utredningen och alltid göra grundliga överväganden inför ett beslut om tvångsmedel.

Utlänningsärenden

En stor andel av klagomålen gäller som jag nämnde inledningsvis långsam eller bristfällig handläggning vid Migrationsverket. Klagomålen avser ofta att handläggningen av ansökningar om asyl, uppehållstillstånd på grund av anknytning eller medborgarskap har tagit för lång tid. Det är naturligtvis viktigt att sökanden i dessa fall får ett beslut så snabbt som möjligt. Jag utreder för närvarande Migrationsverkets handläggningstider för bl.a. de tre nämnda ärendekategorierna (se bl.a. dnr 2079-2019, 8443-2018 och 130-2019). Frågan om handläggningstider i medborgarskapsärenden aktualiserades också vid en inspektion av Migrationsverkets medborgarskapsenhet i Norrköping (dnr 1331-2020). Min ambition är att resultatet av granskningarna kan redovisas under hösten 2020. Jag kan således även i dessa frågor få anledning att återkomma i nästa års ämbetsberättelse.

Det är grundläggande för den enskildes rättssäkerhet att frihetsberövanden och andra tvångsmedel mot honom eller henne används på ett korrekt sätt. Myndigheter som hanterar tvångsmedel måste därför ha dokumenterade och väl fungerande rutiner för detta. Detta brast hos Migrationsverket vilket resulterade i att en förvarstagen person frigavs nästan två dygn efter att Polismyndigheten meddelat verket att han skulle friges (dnr 1432-2018). Granskningen visade också att även Polismyndighetens rutiner för beslut om s.k. ur förvar var bristfälligt dokumenterade.

Vikten av att den enskildes rättssäkerhet garanteras behandlades också i ett ärende där Migrationsverket ställt ingående frågor till en asylsökande om dennes skyddsbehov utan att verket tagit ställning till om ett offentligt biträde skulle förordnas (dnr 5040-2018). 

Utlänningsrätten är förhållandevis komplicerad och vid tillämpningen kan utöver bestämmelserna i utlänningslagen även reglering på bl.a. EU-nivå behöva beaktas. Detta ställer stora krav på att befattningshavare vid Migrationsverket och utlandsmyndigheterna har tillräckliga kunskaper om regelverket. Det sagda illustreras av min granskning av handläggningen av en ansökan om Schengenvisering vid Sveriges ambassad i Teheran (dnr 2625-2018). Utöver det allmänna förvaltningsrättsliga regelverket och bestämmelserna i utlänningslagen aktualiserade ansökan också reglerna i EU:s viseringskodex och i rörlighetsdirektivet. Granskningen visade att ambassadens handläggning präglades av ett flertal allvarliga brister och gav intryck av att ambassaden varken haft tillräcklig kunskap om regelverket eller en genuin vilja att hjälpa sökande. 

Offentlighet och sekretess samt tryck- och yttrandefrihet

Rätten att ta del av allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess är en central del av offentlighetsprincipen. Det är därför viktigt att de offentliga organen har en god kunskap om regelverket och inrättar sin organisation så att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet kan efterlevas i praktiken.

JO har flera gånger kritiserat Utrikesdepartementet (UD) för brister vid hanteringen av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar (senast i JO 2019/20 s. 286). Mot bakgrund av att UD återkommande och under flera år brustit i hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar, fann min företrädare JO Cecilia Renfors i det nämnda beslutet att det var angeläget att följa upp det arbete som görs inom UD för att leva upp till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. UD kom in med en återrapportering, där det redogjordes för vidtagna, pågående och planerade åtgärder för att förbättra hanteringen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. Jag uttalade i ett beslut att jag såg positivt på de åtgärder som UD vidtagit men noterade att departementet självt hade konstaterat att handläggningstiderna fortfarande var för långa. Mot bakgrund av det som kom fram fann jag dock inte skäl att då vidta några åtgärder men uttalade att jag skulle följa frågan vidare (dnr 2702- 2019).

Naturligtvis måste information som lämnas på exempelvis en myndighets webbplats eller i standardiserade mejlsvar i frågor om hur allmänna handlingar kan begäras ut vara korrekt och utformad på ett lämpligt sätt med hänsyn till bl.a. anonymitetsskyddet. I ett beslut kritiserade jag Migrationsverket för brister i dessa avseenden (dnr 8346-2018).

Innan en allmän handling lämnas ut ska en sekretessprövning göras. För att motverka en stelhet i sekretessregleringen kan i vissa fall en sekretessbelagd uppgift lämnas ut med ett s.k. sekretessförbehåll som inskränker möjligheten att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. För att förbehållet ska få rättslig verkan ställs vissa krav på dess utformning. Med ett sekretessförbehåll följer vidare en tystnadsplikt som inskränker meddelarfriheten och är förenad med ett straffansvar. Dessa förhållanden ställer krav på handläggningen innan en uppgift lämnas ut med ett sekretessförbehåll. Jag behandlade denna frågeställning i ett beslut där en kommun kritiserades för en bristande handläggning (dnr 7484-2018).

Meddelarfriheten är av grundläggande betydelse för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Det är därför av yttersta vikt att den som företräder en myndighet eller ett annat allmänt organ känner till och respekterar grundlagsbestämmelserna om efterforskningsförbud, vars syfte är att stärka meddelarfriheten. Jag såg därför allvarligt på och kritiserade en kommunstyrelseordförande för att han i en SVT-intervju ställde en fråga till reportern som utgjorde en otillåten efterforskning av uppgiftslämnare (dnr 4453-2018). Kommunstyrelseordföranden uttalade sig också i en senare SVT-intervju på ett sätt som gav anledning att ifrågasätta hans förståelse och respekt för reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud. Eftersom sådana uttalanden i förlängningen kan leda till att tjänstemän inte vågar utnyttja sin meddelarfrihet kritiserade jag ordföranden även för detta.

Senast uppdaterad 2020-11-11