JO Thomas Norling

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2019/20

JO Thomas Norling. Foto: Pernille Tofte Fotograf: Foto: Pernille TofteJO Thomas Norling (foto: Pernille Tofte)

De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör socialtjänsten, socialförsäkringen och ärenden om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även arbetsmarknadsärenden. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Statens institutionsstyrelse (SiS). En mycket stor del av klagomålshanteringen rör socialtjänstområdet och den verksamhet som sker i de kommunala socialförvaltningarna.

Inom ansvarsområde 3 registrerades ca 2 800 nya tillsynsärenden under verksamhetsåret. Samtidigt avgjordes i stort sett lika många ärenden. 

Utöver de 13 inspektioner som jag genomförde under året beslutade jag att inleda sex initiativärenden inom mitt ansvarsområde. Ett exempel på ett sådant initiativ är att jag beslutade att i ett särskilt ärende granska Försäkringskassans utfärdande av s.k. informationsmeddelande med ändrade anvisningar för handläggningen av ärenden om sjukpenning med anledning av covid-19 (dnr 4625-2020). Utöver de inspektioner som redovisas nedan vill jag nämna min inspektion i oktober 2019 av Försäkringskassan i Göteborg. Jag konstaterade vid inspektionen bl.a. att det är av stor vikt att Försäkringskassan i kontakterna med enskilda gör realistiska uppskattningar av handläggningstiden för ett visst ärende. Om avvikelsen mellan den uppskattade och den verkliga handläggningstiden blir alltför stor, riskerar förtroendet för Försäkringskassan att skadas. Opcat-enheten har därutöver genomfört sju inspektioner inom mitt område som avsett förhållandena vid bl.a. olika SiS-hem (se sida Översikt Opcat 2019/20). Vid ett tillfälle under verksamhetsåret har jag beslutat att inleda en förundersökning på grund av misstanke om brott begånget av befattningshavare som står under min tillsyn. Jag har beslutat i 18 lagstiftningsremisser under året.

Under det nu aktuella verksamhetsåret har jag valt att ägna särskild uppmärksamhet åt ärenden där barnperspektivet stått i fokus. Den praktiska innebörden av det är att jag granskat om barnets bästa i en viss situation beaktats i tillräcklig utsträckning. Vad som anses vara barnets bästa i ett enskilt fall är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas, men ska alltid beaktas, utredas och redovisas i ett ärende hos t.ex. socialtjänsten. Jag kan konstatera att frågan om barnets bästa aktualiserats i vitt skilda sammanhang och i en rad olika ärenden under verksamhetsåret. Inom mitt ansvarsområde har frågan alltså inte varit knuten enbart till de familjerättsliga ärendena eller ärenden som gäller t.ex. tvångsvård. Att lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 1 januari 2020 har i viss utsträckning påverkat mitt val av fokusfråga. Barnets bästa är emellertid en princip som kommit till uttryck t.ex. i föräldrabalken och socialtjänstlagen redan innan barnkonventionen började gälla som svensk lag. Det som därför varit särskilt intressant för mig att undersöka är om myndigheterna blivit noggrannare efter årsskiftet med att redovisa om och hur barnets bästa har beaktats.

Barn och ungdomar utgör en svag och därmed särskilt skyddsvärd grupp i samhället. Det är därför mycket allvarligt när det kommer fram uppgifter om att denna grupp utsätts för bristande behandling. Det är särskilt allvarligt när det rör barn och unga som är berövade friheten och som därmed inte har det stöd av vuxna i sin omgivning som barn och ungdomar normalt kan förväntas ha och som dessutom har det särskilt svårt att göra sin röst hörd. Att fastställa barnets bästa handlar om att bedöma vilka faktorer eller omständigheter som är särskilt viktiga i den specifika situationen för ett enskilt barn eller grupper av barn. Om det finns tillämpningsproblem som får konsekvenser för berörda barn och som inte bör accepteras anser jag det vara motiverat att uppmärksamma dem. I årets ämbetsberättelse har urvalet av beslut till viss del påverkats av allvaret i vissa klagomål som gäller barn och unga och som jag utrett under året. 

Arbetsmarknad

När det gäller Arbetsförmedlingen påminde jag i förra årets ämbetsberättelse om det ansvar som myndighetsledningen har för att de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven efterlevs. Jag framhöll då vikten av att myndighetens arbetssätt och rutiner bidrar till en rättssäker handläggning. Jag kan konstatera att många av de klagomål som kommit in till JO under verksamhetsåret i likhet med tidigare år gäller frågor som är viktiga för den enskildes rättssäkerhet. Eftersom de problem som återkommer i anmälningarna är likartade har jag valt att inte ta med något kritikbeslut i årets ämbetsberättelse. Det innebär dock inte att det saknas exempel på ärenden där jag uttalat kritik mot myndigheten. Jag avser att återkomma till de här frågorna i mitt fortsatta tillsynsarbete.

Från arbetsmarknadsområdet i övrigt vill jag nämna ett pågående ärende som rör arbetslöshetskassorna. JO har under en tid tagit emot anmälningar mot olika arbetslöshetskassor med klagomål som rör långsam handläggning. Jag beslutade därför den 14 februari 2020 att i ett särskilt ärende inleda en mer övergripande undersökning av arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden med inriktning på frågan om handläggningstider (dnr 1214-2020). Inom ramen för detta initiativ undersöker jag även utformningen av arbetslöshetskassornas beslut. Undersökningen baseras på inspektioner av tre arbetslöshetskassor. Två av arbetslöshetskassorna, Alfa-kassan och Kommunals a-kassa, inspekterades i mars 2020. På grund av vissa praktiska problem med anledning av coronapandemin kunde inspektionen av Småföretagarnas arbetslöshetskassa (Småa) inte genomföras som planerat. Avsikten är att inspektera Småa under hösten 2020, varför jag får återkomma i nästa års ämbetsberättelse om resultatet av detta initiativ. 

Offentlighet och sekretess samt tryck- och yttrandefrihet

Av de anmälningar rörande offentlighet och sekretess samt tryck- och yttrandefrihet som kommit in under verksamhetsåret, har jag valt att referera ett beslut. Det gäller frågan om självständiga verksamhetsgrenar inom SiS bytt sekretesskyddade uppgifter mellan sig (dnr 6547-2017). Bakgrunden till detta initiativärende var att det vid en inspektion av LVM-hemmet Hornö i mars 2017 kom fram att frågor som bl.a. gällde de intagnas medicinering och hälsa diskuterades vid möten där flera personalkategorier deltog. I beslutet konstaterade jag att den hälso- och sjukvårdsverksamhet respektive socialtjänstverksamhet som bedrivs på LVM-hemmet är två olika verksamhetsgrenar som är självständiga i förhållande till varandra i den mening som avses i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess gäller därför mellan de olika verksamhetsgrenarna. Eftersom det i viss mån är nödvändigt att information kan lämnas mellan de olika verksamhetsgrenarna för att garantera att den vård som ges är trygg och säker för den enskilde, väckte jag med stöd av 4 § JO-instruktionen frågan hos regeringen om det för vissa situationer behövs en bestämmelse som bryter sekretessen i berörda avseenden.

I förra årets ämbetsberättelse redogjorde jag för den allvarliga kritik som jag under de senaste åren riktat mot Försäkringskassan (t.ex. i beslut den 24 januari och den 25 april 2019) för att myndigheten hanterat sekretesskyddade uppgifter ovarsamt bl.a. genom att skicka ut handlingar till fel person. Försäkringskassan har i samband med dessa ärenden redogjort för olika åtgärder som myndigheten vidtagit för att minimera risken för felaktiga utskick. Trots dessa åtgärder har anmälningar om ovarsam hantering av sekretesskyddade uppgifter fortsatt att komma in till JO. Under det första halvåret 2020 kom det in åtta nya anmälningar som gäller felaktiga utskick av handlingar. Jag har därför anmodat Försäkringskassan att redogöra för vilka ytterligare åtgärder som vidtagits efter mina beslut under 2019 för att hindra att sekretesskyddade uppgifter röjs (dnr 5-2020). Jag har även begärt att få ta del av Försäkringskassans handlingsplan. Eftersom ärendet är under handläggning avser jag att återkomma till denna fråga i nästa års ämbetsberättelse. 

Socialförsäkring

De anmälningar som rör långa handläggningstider har även detta år varit många. I anledning av det har jag bl.a. följt upp Försäkringskassans omprövningsverksamhet för att undersöka hur handläggningstiderna utvecklats efter min inspektion i november 2018. Jag kunde konstatera att problemen fortfarande finns kvar i en omfattning som är bekymrande (dnr 1971-2019). Jag kommer därför att även i fortsättningen följa Försäkringskassans åtgärder för att komma till rätta med handläggningstiderna. Det gäller även andra ärendeslag där jag genom de anmälningar som kommit in till JO fått klart för mig att de enskilda får vänta alltför länge på sina beslut, t.ex. ärenden om omvårdnadsbidrag och merkostnadsersättning. Det finns även anledning att följa upp den kritik som jag under verksamhetsåret riktat mot Pensionsmyndighetens långsamma handläggning av ärenden om bostadstillägg till pensionärer.

I ämbetsberättelsen har jag tagit med fyra beslut som i grund och botten handlar om hur Försäkringskassan bör utreda ett socialförsäkringsärende. Självklart är det viktigt att myndighetens ärenden blir tillräckligt utredda. Beroende på den enskildes individuella behov och förutsättningar kan Försäkringskassans utredningsåtgärder dock behöva anpassas. Grundläggande vid all ärendehandläggning är vidare att Försäkringskassan har lagstöd för sina åtgärder. Det bör också kunna ställas krav på att åtgärderna inte leder till att ett större ingrepp än nödvändigt görs i den enskildes integritet.

Det första beslutet (dnr 1959-2018) gällde frågan om Försäkringskassan i vissa fall kan anses vara skyldig att anpassa formerna för en utredningsåtgärd till den enskildes behov. I det aktuella fallet kände Försäkringskassan till att den enskilde hade svårigheter att närvara fysiskt vid möten i myndighetens lokaler. I stället för att utreda alternativa mötesformer drog Försäkringskassan in den enskildes sjukpenning eftersom han uteblivit från de möten som han hade kallats till. I ärendet konstaterade jag att en enskild som har invändningar mot formerna för en utredningsåtgärd inte kan anses ha vägrat att delta i den innan myndigheten har utrett frågan och tagit ställning till om det finns ändamålsenliga alternativ.

I det andra beslutet var frågan om vilket medicinskt underlag som Försäkringskassan kan behöva i ett visst ärende (dnr 7851-2018). Försäkringskassan hade bl.a. begärt att få en persons samtliga befintliga journaler med anledning av att personen ansökt om ersättning för särskilda hjälpmedel enligt arbetsskadeförsäkringen. Detta fick till följd att ett stort antal medicinska journaler lämnades till Försäkringskassan. Många av dessa avsåg helt andra medicinska frågor än de som var relevanta i ärendet. Jag konstaterade att endast sådana handlingar som behövs ska begäras in och att Försäkringskassan i varje enskilt fall måste bedöma om och hur en förfrågan om medicinska handlingar ska avgränsas. Det är inte tillåtet för Försäkringskassan att slentrianmässigt begära in allt material som rör en viss person.

Jag har även tagit med två beslut som aktualiserar frågan i vilka fall och under vilka förutsättningar Försäkringskassan kan begära in kontouppgifter från en bank (dnr 5933-2018 och 7011-2018). 

Socialtjänst

Klagomålen inom socialtjänstområdet är ofta omfattande och gäller många olika frågor. Som exempel kan nämnas ett medialt uppmärksammat ärende som gällde vissa kommuners vägran att verkställa beslut om hemtjänstinsatser för personer som tillfälligt vistas i kommunen (dnr 3063-2020). Gemensamt för flera av de beslut som jag tagit med i ämbetsberättelsen är att de på olika sätt rör frågan om barnets bästa beaktats i tillräcklig utsträckning. Inom tvångsvården har vidare olika tillämpningsfrågor aktualiserats som avser de särskilt reglerade befogenheterna avskiljning och vård i enskildhet. Utifrån resultatet av de Opcat-inspektioner som genomförts under året av olika SiS-hem, men även genom de klagomål som kommit in till JO, har jag dragit den slutsatsen att det fortfarande finns allvarliga brister i kunskapen om de rättsliga förutsättningarna för de särskilda befogenheterna. Det är oroväckande eftersom det i sig riskerar leda till att personalen på t.ex. de särskilda ungdomshemmen agerar utanför sina befogenheter och i strid med det grundlagsfästa skyddet mot kroppsliga ingrepp.

I ett omfattande ärende som jag av utrymmesskäl valt att inte referera i ämbetsberättelsen har jag undersökt hur socialtjänsten verkställer domstolarnas beslut om umgänge med umgängesstöd (dnr 9119-2019). I mitten av oktober 2019 inspekterade jag Sociala resursnämnden, familjerättsenheten, i Göteborgs kommun. Vid den inspektionen kom det bl.a. fram att familjerättsenheten tillhandahöll umgängesstöd i en lokal där flera barn kunde ha umgänge samtidigt. Denna lösning väckte en del frågor som jag bedömde är relevanta för socialtjänsten även i andra kommuner. Jag beslutade därför den 19 december 2019 att i ett särskilt ärende undersöka saken. Syftet med undersökningen var i första hand att bedöma om lokallösningen står i överensstämmelse med bestämmelserna i föräldrabalken. Centralt var här i vilken utsträckning som lokallösningen är förenlig med vad som är bäst för barnet och hur socialnämnden bedömer den frågan i enskilda fall. För att få underlag för min undersökning inspekterade jag under första halvåret 2020 kommunala nämnder i Malmö, Norrköping, Stockholm och Örebro med ansvar för frågor om umgängesstöd. Av olika skäl som redovisas i beslutet kom jag fram till att lokallösningen, trots de fördelar som finns, innebär en risk för att det enskilda barnet inte får det individuella stöd som det har behov av och rätt till. Principen om barnets bästa riskerar därmed att inte få det genomslag som lagstiftaren tänkt sig. Jag valde därför att lämna över beslutet till regeringen för kännedom.

I ett refererat ärende, som mer konkret illustrerar vilka problem som kan uppstå om en företrädare för en socialnämnd sätter sig över en domstols beslut om umgängesstöd i stället för att verkställa det, konstaterade jag att nämndens uppgift är av rent verkställande karaktär och att den inte kan överpröva det beslut om umgängesstöd som domstolen fattat (dnr 8055-2018). 

Socialtjänstlagen

Av de beslut i övrigt som rör socialtjänstlagen och som refereras i ämbetsberättelsen 2020/21 vill jag lyfta fram fyra beslut.

I det första beslutet var jag kritisk till att två handläggare inte försökte komma i kontakt med en vårdnadshavare innan de åkte hem till hennes hem för att göra s.k. skyddsbedömningar avseende sex barn som lämnats ensamma hemma. I beslutet behandlade jag även frågan om det fanns rättsliga förutsättningar för handläggarna att gå in i vårdnadshavarens bostad trots att hon inte var hemma eller hade lämnat sitt samtycke till åtgärden (dnr 5219-2018).

I det andra beslutet hade jag att bedöma om det var befogat att inom ramen för socialtjänstens utredning genomföra s.k. beteendeobservationer av en snart 13-årig pojke i hans skola. Syftet med åtgärden var att observera pojkens samspel med andra elever. I ärendet aktualiserades en rad frågor, bl.a. vilken betydelse vårdnadshavarens samtycke till åtgärden haft när det inte stått klart för vare sig vårdnadshavaren eller socialnämnden vad samtycket egentligen avsett. I beslutet var jag kritisk bl.a. till att pojken inte fick komma till tals i fråga om observationerna av honom. Jag kunde konstatera att observationerna, på det sätt som de utfördes, var såväl ingripande som integritetskänsliga för pojken. Nämnden hade över huvud taget inte tagit ställning till om behovet av att genomföra observationerna övervägde risken för att pojken skulle skadas av åtgärden (dnr 7898-2017).

Det tredje beslutet är ett annat exempel på att det uppstår problem när handläggningen brister i formellt hänseende därför att handläggarna av ett ärende inte har klart för sig vad som gäller och inte heller förstår den rättsliga innebörden av vad de gör. I det beslutet var jag kritisk mot att barnärenden dokumenterats på ett sätt som syftade till att försvåra den ena vårdnadshavarens insyn i ärendena och för att handläggarna agerat i strid med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (dnr 5013-2018). I ett annat ärende var jag kritisk mot att två socialsekreterare hjälpt en förälder att svara på en stämningsansökan från den andre föräldern i ett familjemål (dnr 4302-2019). 

LVU

I ämbetsberättelsen refereras fyra beslut som rör vård enligt LVU. Frågeställningarna i samtliga av dessa ärenden gäller centrala rättssäkerhetsfrågor. Som exempel på det vill jag lyfta fram två beslut som också kännetecknas av att personalen på grund av bristande kunskaper tagit sig rätt att vidta åtgärder mot barn och unga som det saknats rättsligt stöd för. I besluten understryker jag vikten av att de tjänstemän vid socialförvaltningarna som handlägger tvångsvårdsärenden har den kompetens som krävs. Jag pekar också på svårigheterna att tillämpa bestämmelserna i LVU om de särskilda befogenheter som SiS har för att kunna genomföra vården eller för att upprätthålla säkerheten vid de särskilda ungdomshemmen.

I det första ärendet riktade jag allvarlig kritik mot det särskilda ungdomshemmet Tysslinge för att personalen lagt ned och hållit fast en intagen ungdom mot golvet (dnr 6774-2017). I beslutet uttalade jag att det inte får förekomma att det bland personalen utvecklas en uppfattning om att man, vid sidan av de särskilda befogenheterna i LVU, har andra oskrivna befogenheter som i realiteten innebär att personalen i strid med 2 kap. 6 § regeringsformen vidtar tvångsåtgärder mot de intagna ungdomarna. Utifrån hur SiS beskrev den aktuella händelsen fanns det uppenbarligen förutsättningar för att avskilja ungdomen. Det fattades dock inte något beslut om avskiljning och ungdomen fördes inte heller till något särskilt avskiljningsrum. Han hölls i stället fast till dess att han, enligt personalens uppfattning, hade lugnat sig. Av utredningen i ärendet framkom inte att avsikten med fasthållningen var att föra ungdomen till ett avskiljningsrum. Enligt min mening saknades det lagligt stöd för personalens åtgärd. När ungdomen lades ned och hölls fast mot golvet skedde det i strid med det grundlagsfästa skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp. På grund av allvarligheten i det inträffade skickade jag en kopia av beslutet till Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och till Socialstyrelsen.

Även i det andra ärendet fann jag anledning att rikta allvarlig kritik mot åtgärder som enligt min mening vittnade om bristande kunskaper hos inblandade tjänstemän (dnr 1356-2019). I beslutet kritiserade jag såväl socialnämnden som nämndens ordförande för åtgärder som vidtagits i samband med att en ungdom blev omedelbart omhändertagen enligt 6 § LVU, och i ett senare skede när förvaltningsrätten avslagit socialnämndens ansökan om vård. I beslutet konstaterade jag att nämnden vid två tillfällen inom loppet av några veckor brustit när den hanterade inkomna domar och beslut. I båda fallen hade det fått allvarliga konsekvenser för ungdomen som blivit frihetsberövad utan att det funnits något giltigt beslut. Jag uttalade också att när ett omhändertagande har upphört till följd av att domstolen avslagit nämndens ansökan om vård, är det en utgångspunkt att nämnden ska rätta sig efter det ställningstagandet. För att nämnden ska kunna fatta ett nytt beslut om omhändertagande krävs det i princip att nya omständigheter har tillkommit. Det inträffade understryker vikten av att de personer som arbetar inom förvaltningen har tillräckliga kunskaper om regelverket och att de förstår vikten av att agera i samband med att ett beslut om omedelbart omhändertagande upphävs eller upphör av någon annan anledning.

Senast uppdaterad 2020-11-11