JO Thomas Norling

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2020/21

JO Thomas Norling. Foto: Pernille Tofte Fotograf: JOJO Thomas Norling (foto: Pernille Tofte)

En myndighet får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen

De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör socialtjänsten, socialförsäkringen och ärenden om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även arbetsmarknadsärenden. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Statens institutionsstyrelse (SiS). En mycket stor del av klagomålshanteringen rör socialtjänsten och den verksamhet som sker i de kommunala socialförvaltningarna.

Många gånger är de åtgärder som myndigheterna kan fatta beslut om starkt ingripande för den enskilde. Legalitetsprincipen och dess krav på rättsligt stöd för myndigheternas handlande och rättssäkerhet för enskilda är därför avgörande för hur rättsordningen fungerar.

Avsikten är att förvaltningen ska vara normbunden och inte godtycklig. Myndigheterna har med andra ord endast de befogenheter gentemot enskilda som författningarna ger dem. Numera kommer legalitetsprincipen även till uttryck i 5 § förvaltningslagen (2017:900), som reglerar grunderna för god förvaltning och som anger att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.

I förra årets ämbetsberättelse gav jag olika exempel på ageranden och åtgärder från myndigheternas sida som i någon mening utmanade kravet på god förvaltning. Även under det gångna verksamhetsåret kan jag konstatera att det inom mitt ansvarsområde förekommit brister som är typiska, återkommande och allvarliga.

Som jag ser det är det ett allvarligt problem om myndigheterna vidtar åtgärder trots att författningsstöd saknas. I de ärenden som jag utreder fullt ut förekommer det att befattningshavare vid myndigheten i fråga ansett sig ha befogenheter som de faktiskt saknar. Det händer också att de inte alltid förstått den rättsliga innebörden av en viss åtgärd som vidtagits i ett enskilt ärende. Antingen anser de att åtgärden kan motiveras utifrån det problem och den besvärliga situation som uppstått eller så utgår de från att den tillämpning som gjorts i ett enskilt fall kommer att tolereras vid en rättslig granskning. Rättssäkerhetsaspekterna är påtagliga i dessa fall.

Innebörden av att det nödvändiga författningsstödet för en åtgärd saknas behöver förstås inte betyda att en myndighet har utövat offentlig makt helt utan hänsyn till gällande rätt. Normalt får det i stället antas vara fråga om en felaktig tolkning av tillämpliga – och kanske ibland oklara – bestämmelser. I vissa situationer blir gränsen mellan oriktig tillämpning av rättsregler och avsaknaden av författningsstöd också flytande. Det förekommer vidare att myndigheterna inte i tillräcklig utsträckning tar reda på om de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Problemen riskerar att bli allvarliga när regelverk sätts på undantag och mer praktiska lösningar eftersträvas.

Det är min erfarenhet att när problem uppstår inom mitt ansvarsområde, så handlar det i stor utsträckning om myndigheternas svårigheter att korrekt uppfylla de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven. Men det finns även andra problem som innebär att myndigheterna faktiskt vidtagit åtgärder som saknar författningsstöd. Inte minst inom socialtjänsten är bristerna både återkommande och allvarliga. I årets ämbetsberättelse har jag därför tagit med flera beslut som illustrerar detta (se t.ex. dnr 2232-2019 och 2965-2019).

Under det aktuella verksamhetsåret har jag haft anledning att fortsätta min granskning av tillämpningen av bestämmelserna i LVM och LVU om de s.k. särskilda befogenheterna avskiljande och vård i enskildhet. Min oro gäller om regelkunskapen är tillräcklig på LVM-hemmen och på de särskilda ungdomshemmen. En viktig fråga här är om tillämpningen ute på institutionerna är enhetlig.

De särskilda befogenheterna i LVM och LVU innebär att den enskildes grundläggande fri- och rättigheter inskränks. Rättssäkerhetskraven är högt ställda här. Ett avskiljande är ett långtgående ingrepp i den personliga integriteten. Det ligger i sakens natur att det i lagstiftningen inte går att i detalj reglera alla de olika situationer som kan uppstå och hur t.ex. de särskilda ungdomshemmen får agera i dessa. Allmänt sett är det dock angeläget att hemmen inte tillämpar reglerna på ett sådant sätt att vården bedrivs i en ”gråzon” där det råder osäkerhet om åtgärderna har stöd i lag eller inte.

Rätten att överklaga SiS beslut om att använda sådana befogenheter utgör, tillsammans med tillsyn, partsinsyn och insyn genom offentlighetsprincipen, en viktig del av rättssäkerheten för t.ex. det barn eller den ungdom som tvångsvårdas och som blir föremål för ett avskiljande. Samtidigt kan det vara mycket svårt för en intagen att bedöma vilka anspråk på domstolsprövning som han eller hon kan ha efter att i samband med ett avskiljande ha hållits fast på ett sätt som inte kan accepteras. När det gäller SiS beslut om att avskilja en intagen kan det sättas i fråga om det alltid finns en reell möjlighet att genom ett överklagande till förvaltningsdomstol få till stånd en domstolsprövning av ett ingripande som inneburit att den unge hållits fast och som haft inslag av obefogat våld.

Utifrån de inspektioner som jag gjort under verksamhetsåret kan jag konstatera att personalen vid ungdomshemmen har svårt att avgöra den rättsliga innebörden av olika åtgärder och utifrån det säkerställa att de krav i formellt hänseende som ställs på verksamheten uppfylls. Utmaningarna är många här. För personalen gäller det att förstå vad de särskilda befogenheterna egentligen innebär och när de får tas i anspråk. De måste också kunna skilja dessa befogenheter från andra typer av åtgärder som de saknar lagstöd för. Utöver legalitetsaspekterna får det betydelse även för hur kraven på förutsebarhet uppfylls i tillämpningen. Förutom de felkällor som nämnts finns en risk för bristande enhetlighet inom SiS som beror på att varje ungdomshem kan göra sina egna bedömningar av det inträffade.

De oklarheter som finns här handlar inte bara om tillämpningsfrågor. För att tillämpningen ska bli korrekt och rättssäker krävs att regleringen är tydlig och att kravet på förutsebarhet i lagstiftningen är uppfyllt. Vid mina inspektioner har jag återkommande uppmärksammat att regleringen av de särskilda befogenheterna i t.ex. LVU inte alltid ger klara besked om vad som gäller, och därför riskerar ge upphov till situationer på de särskilda ungdomshemmen som inte är rättssäkra för de intagna. Även SiS har framfört att det finns tillämpningsproblem på grund av hur regleringen utformats, men också därför att myndighetens egna vägledningar varit alltför kortfattade i de här delarna.

Min tillsyn över SiS-hemmen under verksamhetsåret

Under våren 2021 har det på olika håll pågått och initierats flera aktiviteter som rör de särskilda befogenheterna i LVM och LVU. I januari 2021 gav jag JO:s Opcat-enhet i uppdrag att under våren genomföra inspektioner av de fyra särskilda ungdomshemmen Brättegården, Fagared, Sundbo och Vemyra. Inspektionerna, som avslutades den 30 juni 2021, berörde särskilt frågan om trygghet och säkerhet för de intagna ungdomarna samt tillämpningen av bestämmelserna om de särskilda befogenheterna i LVU. Efter det att inspektionerna avslutades kunde jag konstatera att det fortfarande finns allvarliga brister i verksamheterna bl.a. i samband med att de intagna hålls fast av personalen.

Senast uppdaterad 2021-11-18