JO Thomas Norling

Övergripande redovisning av iakttagelser under året 2018/19

JO Thomas Norling. Foto: Pernille Tofte Fotograf: Foto: Pernille TofteJO Thomas Norling

De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör socialtjänsten, socialförsäkringen och ärenden om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även arbetsmarknadsärenden. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen. En mycket stor del av klagomålshanteringen rör socialtjänstområdet och verksamheten i de kommunala socialförvaltningarna.

Under verksamhetsåret kom det in 2 614 klagomålsärenden inom ansvarsområde 3, vilket är i nivå med föregående år. Under året avgjordes 2 573 klagomålsärenden. Av de avslutade ärendena har 852 ärenden (33 procent) avgjorts av byråchefer med stöd av delegation. Den större delen av avdelningens arbete (ca 49 procent) har avsett ärenden som rör socialtjänstområdet.

Under året togs fyra initiativ (inklusive inspektioner) inom ansvarsområdet. Opcat-enheten har därutöver inom mitt område genomfört fyra inspektioner som avsett förhållandena vid olika SiS-hem (SiS, Statens institutionsstyrelse). Vid fyra tillfällen under verksamhetsåret har jag tagit över eller beslutat att inleda en förundersökning på grund av misstanke om brott begånget av befattningshavare som står under min tillsyn. Antalet besvarade remisser uppgår till nio.

I förra årets verksamhetsberättelse valde jag att närmast tematiskt ta med beslut som illustrerade myndigheternas svårigheter att säkerställa att integritetskänsliga uppgifter hanteras varsamt. I årets verksamhetsberättelse har urvalet i någon utsträckning styrts av att jag under verksamhetsåret ägnat särskild uppmärksamhet åt anmälningar om att myndigheterna inte iakttagit kraven i  1 kap. 9 § regeringsformen om saklighet och opartiskhet, dvs. objektivitetsprincipen.

Inom förvaltningsrätten innebär objektivitetsprincipen ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Sedan den 1 juli 2018 kommer objektivitetsprincipen till uttryck också i 5 § förvaltningslagen (2017:900). Även det har bidragit till att jag under verksamhetsåret velat fokusera bl.a. på frågan hur myndigheterna inom mitt ansvarsområde uppfyller kraven på saklighet och opartiskhet.

En genomgång av tidigare års ämbetsberättelser visar tydligt att objektivitetsprincipen aktualiseras förhållandevis ofta inom JO:s tillsynsverksamhet. Det är vidare lätt att konstatera att det inte bara är s.k. jävssituationer som anmäls. Det urval av beslut som jag gjort i årets ämbetsberättelse visar i någon mening att enskilda är uppmärksamma på hur myndigheterna agerar och att de vet att klaga till JO när de upplever att en myndighet t.ex. genom sitt bemötande beter sig osakligt eller på annat sätt brister i fråga om de krav som objektivitetsprincipen ger uttryck för.

Arbetsmarknad

I årets ämbetsberättelse har jag tagit med endast ett kritikbeslut som rör Arbetsförmedlingens ärendehandläggning (dnr 3409-2017). Det innebär inte att det i övrigt saknas exempel som leder till viss oro för att de grundläggande förvaltningsrättsliga kraven inte alltid efterlevs. Klagomålen till JO avser ofta moment i handläggningen som är centrala för rättssäkerheten. De kan t.ex. avse kraven på service och tillgänglighet, dokumentation, kommunicering av handlingar och uppgifter samt motivering av beslut. Jag ser att det fortfarande finns ett stort behov av att inom myndigheten utveckla arbetet med rättslig styrning och stöd. Det som har kommit fram vid min granskning av Arbetsförmedlingen ger anledning att påminna om det ansvar som myndighetsledningen har för att så sker.

Från arbetsmarknadsområdet i övrigt har jag valt att ta med två beslut som rör myndighetsåtgärder som vidtagits i strid med objektivitetsprincipen.

Det första beslutet (dnr 8418-2017) gäller Arbetsmiljöverkets annonskampanj under 2017 där enskilda arbetsgivare beskrev hur de arbetade för att förebygga psykisk ohälsa på arbetsplatsen. Annonserna fanns tillgängliga på myndighetens webbplats och publicerades även i olika medier. I beslutet konstaterade jag att myndigheters information till allmänheten omfattas av kraven på saklighet och opartiskhet. Informationen fick därför inte vinklas till myndighetens eller någon annans fördel. Arbetsmiljöverket uppgav i ärendet bl.a. att det övergripande syftet med annonserna var att fullgöra myndighetens informations- och kommunikationsuppdrag. Enligt min uppfattning kunde annonskampanjen, objektivt sett, inte uppfattas på annat sätt än att Arbetsmiljöverket gjorde reklam för de arbetsgivare som nämns i annonserna. Det fanns därför en risk för att allmänheten skulle ifrågasätta myndighetens opartiskhet gentemot de arbetsgivare som deltagit i kampanjen, vilket i sig var ägnat att rubba den allmänna tilltron till myndigheten som helhet.

Omständigheterna i det andra beslutet (dnr 1671-2019) var att Medlingsinstitutet under en pågående tvist mellan Sveriges Hamnar och Svenska Hamnarbetarförbundet uttalat sig om tvisten i en debattartikel. Jag konstaterade i beslutet att en myndighet som uttalar sig i en tidningsartikel måste iaktta de krav som objektivitetsprincipen ställer på saklighet och opartiskhet. Jag fann att debattartikeln inte kunde uppfattas på annat sätt än som ett försök från institutets sida att förmå Svenska Hamnarbetarförbundet att acceptera medlarnas bud i tvisten. Med hänsyn till förhandlingsläget när debattartikeln publicerades menade jag att det låg nära till hands att utomstående uppfattade artikeln som ett ställningstagande för Sveriges Hamnar, varför det fanns en påtaglig risk för att tilltron till såväl Medlingsinstitutets som de utsedda medlarnas opartiskhet äventyrades.

Offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet

Klagomål som rör myndigheters hantering när enskilda och journalister begär att få ut allmänna handlingar är återkommande. Ett allmänt intryck från mitt ansvarsområde är att helt onödiga fel begås därför att handläggare men även chefer ibland saknar tillräcklig kunskap om reglerna och vilka krav de ställer på myndigheterna. Av klagomålen framgår att de enskilda många gånger upplever att det dröjer lång tid innan det görs en sekretessprövning av de handlingar och uppgifter som begärts ut.

Beträffande de klagomål som gäller Försäkringskassans hantering av integritetskänsliga uppgifter kan jag konstatera att t.ex. de problem som jag redovisade i förra årets ämbetsberättelse, och som handlar om att myndigheten skickar handlingar med uppgifter som omfattas av sekretess till fel personer, fortfarande finns kvar. Trots att Försäkringskassan vidtagit olika åtgärder för att problemen ska upphöra fortsätter klagomål att komma in till JO. Det finns därför anledning att påminna om att en tjänsteman som hanterar integritetskänslig information har ett personligt ansvar för att sekretessen upprätthålls. Jag har för avsikt att noga följa utvecklingen och utfallet av myndighetens åtgärder.

Av de 146 anmälningar rörande offentlighet och sekretess samt yttrande- och tryckfrihet som kommit in på min avdelning under verksamhetsåret, har jag valt att referera ett beslut om det s.k. repressalieförbudet i regeringsformen (dnr 410-2017). Yttrande- och åsiktsfriheten gäller även offentligt anställda och är en av förutsättningarna för en fri debatt om myndigheternas agerande. Grundlagens skydd för yttrandefriheten innebär bl.a. att det allmänna inte får vidta repressalier mot enskilda som använt sin yttrandefrihet. I det aktuella fallet hade en socialnämnd efter att ha erbjudit en anställd inom kommunen arbete på ett HVB-hem återtagit erbjudandet med hänvisning till uttalanden som den anställde hade gjort på sociala medier. Den anställde uppgavs ha skrivit inlägg där han uttryckt sig kritiskt mot islam och mottagandet av muslimer. Frågan var om nämndens åtgärd kunde bedömas som en otillåten reprimand mot den anställde.

Socialförsäkring

Under verksamhetsåret registrerades 753 ärenden, vilket är en ytterst marginell ökning jämfört med förra året.

Anmälningarna som rör långa handläggningstider har även detta år varit många. Jag har i anledning av det genomfört två inspektioner hos Försäkringskassan för att granska dels omprövningsverksamheten, dels den verksamhet som avser ärenden om försäkringstillhörighet och ärenden om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Eftersom problemen med långa handläggningstider finns kvar i en omfattning som fortfarande är bekymrande avser jag att på olika sätt återkomma till frågan i mitt fortsatta tillsynsarbete.

I ämbetsberättelsen har jag tagit med två beslut som rör frågan om myndigheten agerat i strid med objektivitetsprincipen.

Det första beslutet (dnr 8280-2107) gällde frågan om Pensionsmyndigheten överskridit sin kompetens eller agerat i strid med objektivitetsprincipen i samband med sin information om att samarbetet med ett visst fondbolag upphört.

I det andra beslutet var frågan om en tjänsteman hos Försäkringskassan hade gjort uttalanden som strider mot saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen (dnr 1855-2018). Av misstag hade handläggaren lämnat ett meddelande på en försäkrads telefonsvarare. Meddelandet innehöll svordomar och nedsättande uttalanden om såväl den försäkrade som om sjukskrivna personer i allmänhet. Jag ansåg att handläggaren visat prov på en bristande förmåga att hålla sig till sakfrågan och dessutom agerat på ett sätt som strider mot en god förvaltningskultur och kraven på korrekt och respektfullt bemötande.

Från socialförsäkringsområdet har jag även tagit med ett beslut (dnr 5902-2017) som aktualiserar frågor om på vilket sätt enskilda ska kunna komma i kontakt med och lämna uppgifter till Försäkringskassan. Beslutet innehåller också uttalanden om hur jag ser på hur Försäkringskassan bör hantera en läkares önskemål om kontakt i ett pågående sjukpenningärende.

Socialtjänst

Under året registrerades sammanlagt 1 260 socialtjänstärenden, vilket gör att socialtjänsten även detta verksamhetsår varit JO:s enskilt största tillsynsområde.

Av dessa rörde 797 ärenden barn, t.ex. frågor om tillämpningen av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), 424 ärenden olika former av bistånd och 39 ärenden frågor kopplade till lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Socialtjänstlagen

Av de tio beslut från socialtjänstområdet som jag tagit med i ämbetsberättelsen handlar fyra beslut om frågor som har att göra med barns umgänge i olika situationer med en förälder eller vårdnadshavare. Två av dessa beslut rör möjligheterna till och formella krav vid beslut om umgängesbegränsning (dnr 242-2017 och 7875-2017). I två andra beslut behandlas de krav på verkställighet som gäller domar om umgänge med umgängesstöd (dnr 2969-2017 och 6168-2017).

I ett av de refererade besluten behandlas frågan om vilka krav som gäller i samband med att socialtjänsten skriver intyg eller yttranden i olika sammanhang och för olika ändamål (dnr 1258-2017). I det aktuella fallet var det en relationsvåldshandläggare som upprättat två skrivelser på begäran av en kvinna, och där syftet var att de skulle användas i ett mål vid en tingsrätt som bl.a. handlade om umgänge med barn. I de situationer där domstolen inte har begärt in ett intyg eller yttrande finns det stor risk för att nämnden kan uppfattas som partisk redan genom att intyget eller yttrandet upprättas. I det sammanhanget kan tilläggas att vid utformningen av ett yttrande eller ett intyg måste de krav som kommer till uttryck genom objektivitetsprincipen beaktas. Det innebär att det ställs krav på saklighet och opartiskhet från myndigheternas sida.

De krav som objektivitetsprincipen ger uttryck för gäller inte bara hur en sak faktiskt har handlagts, utan även hur myndighetens handlande har uppfattats.

Utöver dessa beslut vill jag lyfta fram ett beslut som resulterade i att en socialnämnd kritiserades för att den utan rättsligt stöd förbjudit makan till en boende på ett vård- och omsorgsboende att vistas i makens bostad (dnr 647-2017). Problemen med nämndens beslut var flera. Beslutet medförde att maken begränsades i sitt nyttjande av sin hyresrätt. Det innebar också att vistelseförbudet för makan utan rättsligt stöd omfattade makens bostad med tillhörande gemensamhetsutrymmen. Vidare var beslutet fattat av obehöriga tjänstemän och utan att det hade tidsbegränsats.

LVU

I ämbetsberättelsen refereras sex beslut som rör vård enligt LVU. Frågeställningarna i samtliga av dessa ärenden gäller centrala rättssäkerhetsfrågor. Som exempel på det vill jag lyfta fram tre beslut som dels understryker vikten av att de tjänstemän som handlägger tvångsvårdsärenden har den kompetens som krävs, dels pekar på de tillämpningssvårigheter som finns beträffande bestämmelserna i LVU om de särskilda befogenheter som SiS har för att kunna genomföra vården eller för att upprätthålla säkerheten vid de särskilda ungdomshemmen.

I det första beslutet (dnr 5302-2017) var min granskning inriktad på frågan om det aktuella ungdomshemmet hade brustit i sin uppsikt över en intagen flicka när hon vårdades där. Flickan, som var 13 år, tog sitt liv på det ungdomshem där hon vistades med stöd av LVU. Vid tidpunkten för denna händelse hade hon vårdats i enskildhet vid två ungdomshem i nästan åtta månader. En fråga som jag tar upp i beslutet var om hemmet hade åsidosatt bestämmelserna om vård i enskildhet genom att lämna flickan ensam i den del av hemmet där hon var placerad. En annan fråga var om hemmet hade låtit bli att agera på eventuella signaler om att det fanns en risk för att flickan skulle ta sitt liv.

Det andra beslutet gäller en socialnämnd som verkställde en dom om vård enligt 2 § LVU (dvs. vård på grund av omsorgsbrister) innan den hade vunnit laga kraft (dnr 330-2018). Innebörden av det var att de aktuella barnen tvångsvårdades utan rättsligt stöd under drygt två veckor. Att skilja ett barn från dess föräldrar är en mycket ingripande åtgärd. Att verkställa ett beslut om tvångsvård enligt LVU är därför en uppgift som ställer krav på särskild noggrannhet och omsorg. Utredningen i ärendet visade bl.a. att det fanns betydande kunskapsbrister i fråga om reglerna på området och att det verkar vara den huvudsakliga förklaringen till att domen om vård verkställdes trots att den var överklagad. I beslutet framhöll jag vidare att det är viktigt att de rutiner som fastställs är kända såväl till innehåll som till innebörd och att tjänstemännen har tillräckliga kunskaper om de rättsregler som styr utformningen av rutinerna. Förståelsen för att rutiner sällan är heltäckande och inte kan beskriva varje tänkbar situation är nödvändig för att undvika att rutinerna tillämpas felaktigt eller alltför mekaniskt.

Det tredje beslutet (dnr 1060-2017), som gäller en ensamkommande pojke som till följd av en dom om tvångsvård enligt 3 § LVU (dvs. vård på grund av eget beteende) vårdades på ett ungdomshem, är ett exempel på att det krävs kompetens hos de tjänstemän som har i uppgift att tillämpa bestämmelser om tvångsvård. I det aktuella fallet lät socialnämnden vården av pojken upphöra när han fyllde 18 år utan föregående utredning och utan att fatta ett beslut om att vården skulle upphöra.

LVM

Jag har valt att ta med ett beslut (dnr 550-2018) i ämbetsberättelsen som aktualiserar frågan om vilket tillsynsansvar som Statens institutionsstyrelse (SiS) har när en intagen som vistas på ett LVM-hem misstänks för att ha tagit droger. SiS har ansvaret för att en intagen får tillräcklig tillsyn och omsorg under den tid han eller hon vårdas på ett LVM-hem. I linje med tidigare JO-beslut om tillsynen av personer som omhändertagits med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. ansåg jag att utgångspunkten i det aktuella ärendet måste vara att även en intagen vid ett LVM-hem som misstänks för att vara påverkad av något berusningsmedel ska ha en noggrann och tät tillsyn. Den rutin som SiS har för tillsyn och kontroll av en intagen som misstänks vara drogpåverkad följdes inte i det aktuella fallet. Trots att den intagne regelbundet kontrollerades avled han under natten. Eftersom personalen vid hemmet inte kontrollerade förändringar i den intagnes medvetandegrad uppfyllde tillsynen inte kraven på noggrannhet och omsorg. Till det kom att personalen inte hade tillräcklig kännedom om rutinen vid den aktuella tidpunkten. Därigenom hade SiS inte säkerställt att personalen hade den kompetens som krävs för att den ska kunna utföra den viktiga tillsynsuppgift som följer med tjänsten.

Kommunal verksamhet enligt LSS

Ett vanligt förekommande skäl till att enskilda framför klagomål till JO på myndigheternas handläggning av ärenden är att den drar ut på tiden. Att ett beslut dröjer kan bero på flera olika saker. För att en längre handläggningstid ska anses godtagbar måste det finnas omständigheter som kan motivera tidsutdräkten.

JO har tidigare uttalat att det inte går att ange en bestämd tid inom vilken en utredning av en ansökan om personlig assistans ska vara klar. Avgörande för bedömningen är förhållandena i det enskilda fallet. Komplexa ärenden som kräver en rad utredningsåtgärder kan tillåtas ta längre tid att handlägga än enklare ärenden. Det är därför viktigt att skilja på lång handläggningstid och långsam handläggning. Det senare begreppet innebär att handläggningen av något skäl, t.ex. passivitet från myndighetens sida, inte fortskridit i den takt som den borde gjort. I de fallen finns det ofta anledning att klandra myndigheten.

Under 2016 och 2017 kom det in flera anmälningar om att det tog alltför lång tid för kommuner att handlägga ansökningar om insatser enligt LSS. I flera av dessa anmälningar framkom att handläggningstiden för ett LSS-ärende uppgick till mer än ett år. Mot bakgrund av dessa klagomål, och det som hade kommit fram i enskilda tillsynsärenden, inleddes en mer övergripande undersökning av kommunernas handläggning av LSS-ärenden med inriktning på frågan om handläggningstiderna (dnr 7477-2017). Inom ramen för undersökningen inspekterades fyra kommunala nämnder samtidigt som anmälningar i ärenden om personlig assistans granskades. I mitt beslut konstaterade jag att handläggningstiderna generellt sett inte var långa vid de inspekterade nämnderna, även om det fanns ärenden med längre handläggningstider. Vidare uttalade jag att en handläggningstid om tre till fyra månader i ett ärende om personlig assistans skulle kunna vara ett rimligt riktvärde, låt vara att inte alla ärenden kommer att kunna avgöras inom en sådan tidsperiod. I beslutet behandlade jag några faktorer som inverkar på handläggningstiden och på omständigheter som kan motivera att den är lång.

Jag har avslutningsvis valt att lyfta fram ett ärende som innebär att ett beslut om rätt till personlig assistans enligt LSS inte bör tidsbegränsas i avvaktan på ett beslut från Försäkringskassan i ett ärende om assistansersättning (dnr 1696-2018). I tidigare beslut har JO ifrågasatt en ordning där beslut om insatser enligt LSS alltid tidsbegränsas. I det aktuella beslutet gör jag tillägget att om nämnden anser att det är nödvändigt att tidsbegränsa ett beslut om rätt till en insats enligt LSS är det viktigt att beslutets giltighetstid anges tydligt. På så sätt ges den enskilde förutsättningar att komma in med en ny ansökan om fortsatt insats i god tid innan beslutet löper ut. Om nämnden knyter beslutets giltighetstid till tidpunkten för Försäkringskassans avgörande innebär det att insatsen kan upphöra eller förändras till det sämre utan att nämnden gör en självständig bedömning av om den enskilde har behov av insatsen även fortsättningsvis. En sådan ordning är inte förenlig med grundläggande krav på förutsägbarhet.

Senast uppdaterad 2019-11-13