Historik

JO-ämbetet inrättades med stöd av den regeringsform som tillkom efter statsvälvningen år 1809 och som delvis byggde på Montesquieus maktdelningslära. Med Gustaf III:s envälde i färskt minne skapades i den nya regeringsformen ett system för riksdagskontroll av utövandet av den styrande makten, vilket bestod i att konstitutionsutskottet (KU) fick uppgiften att utöva tillsyn över statsråden (ministrarna) och en av riksdagen vald justitieombudsman ålades att ha tillsyn över myndigheternas efterlevnad av lagarna. Regler om av riksdagen valda revisorer, som skulle ha till uppgift att granska statsverkets, Riksbankens och Riksgäldskontorets tillstånd, togs in i 1810 års riksdagsordning. Dessa tre riksdagens kontrollorgan har sedan genom regler i 12 kap. i 1974 års regeringsform införordnats i vårt nuvarande parlamentariska styrelseskick. Riksdagens revisorer slogs senare samman med Riksrevisionsverket, en myndighet under regeringen, varvid Riksrevisionen, som är en myndighet under riksdagen och helt oberoende i förhållande till regeringen, bildades.

Tanken på ett under riksdagen lydande organ för kontroll av myndigheternas lagtillämpning var inte ny år 1809. Redan 1713 hade nämligen den enväldige kungen Karl XII inrättat funktionen Kungens Högste Ombudsman. Karl XII befann sig då i Turkiet och hade varit utomlands i närmare 13 år. Som resultat av hans utlandsvistelse hade allmän oordning uppstått inom administrationen hemma i Sverige. Han inrättade därför Högste Ombudsmannen, som skulle vara hans främste representant hemma i Sverige. Den Högste Ombudsmannens uppgift var att se till att domare och tjänstemän agerade i enlighet med gällande lagar och i övrigt fullföljde sina uppgifter. Om ombudsmannen fann att så inte var fallet hade han rätten att åtala dem för försumlighet. 1719 kom denna Kungens Högste Ombudsman att kallas för Justitiekanslern (JK). Ämbetet existerar fortfarande och JK är regeringens ombudsman. Efter Karl XII:s död 1718 hade Sverige årtionden av i det närmaste parlamentariskt styrelseskick (Frihetstiden). Mellan 1766 och 1772 låg makten hos riksdagen att utse Justitiekanslern. I 1772 års regeringsform blev rätten att utse Justitiekanslern åter ett kungligt privilegium. Efter en ny period av envälde under Gustaf III:s och hans son Gustaf IV Adolfs tid avsattes Gustaf IV Adolf 1809.

Enligt 1809 års regeringsform skulle makten fördelas mellan kung och riksdag. Kungen skulle utse Justitiekanslern (han var således kungens ombudsman) och riksdagen skulle utse Justitieombudsmannen (som m.a.o. var riksdagens ombudsman). Det främsta syftet med att tillskapa det nya ombudsmannaämbetet (Justitieombudsmannen) var att få till stånd en tillsyn i medborgarnas intresse som var helt självständig i förhållande till den styrande makten. Det framstod dock som naturligt att utforma JO-ämbetet med Justitiekanslern som förebild. I likhet med JK skulle således JO vara en åklagare med uppgift att ha tillsyn över domares och ämbetsmäns lagtillämpning. Enligt 1809 års regeringsform (96 §) skulle Riksens ständer utse en "för lagkunskap och utmärkt redlighet känd Man" som JO. Skyddet för medborgarnas intresse skulle alltså stå i centrum för JO:s verksamhet. JO skulle bl.a. verka för en enhetlig rättstillämpning och påtala oklarheter i lagstiftningen. Hans verksamhet skulle bedrivas genom inspektioner och handläggning av klagomål. Klagomålshanteringen spelade inledningsvis dock en ganska obetydlig roll. Under de första 100 åren av JO-ämbetets existens uppgick antalet klagomål till totalt ca 8000.

Till en början präglades JO:s roll av åklagarfunktionen. De ärenden som anhängiggjordes hos JO lämnades antingen utan åtgärd eller ledde till åtal. JO kom emellertid så småningom att utveckla en praxis som innebar att han underlät att åtala i ringa fall och i stället lät saken bero med en erinran. Denna utveckling godtogs år 1915 av riksdagen genom att en särskild åtalsunderlåtelserätt togs in i JO-instruktionen. Reglerna om rätt för JO att underlåta åtal, när det var fråga om fel som inte var av allvarlig beskaffenhet, utgjorde ända fram till antagandet av 1975 års JO-instruktion den enda formella grunden för kritiska uttalanden från JO:s sida. I den mån ett visst förfarande över huvud taget inte kunde läggas en befattningshavare till last som ett straffbart fel och det således inte fanns någon grund för ett beslut om åtalsunderlåtelse, grundade sig ett kritiskt eller vägledande uttalande från JO:s sida endast på en praxis som utvecklats inom ämbetet. Denna praxis prövades och godkändes av riksdagen år 1964.

Beslutet år 1975 att avskaffa den särskilda åtalsunderlåtelserätten hängde samman med att man samtidigt genomfört den s.k. ämbetsansvarsreformen, som bl.a. innebar att de offentliga befattningshavarnas straffrättsliga ansvar kraftigt begränsades. Det ansågs mot den bakgrunden inte längre finnas något behov av en sådan rätt för JO att underlåta åtal. Det föreskrevs i stället att JO i de ärenden som togs upp till utredning skulle vara underkastad samma regler om åtalsplikt och åtalsunderlåtelse som de allmänna åklagarna. Numera gäller enligt 1986 års instruktion - lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän med ändringar i detta hänseende 1989 - att JO i sin åklagarroll skall tillämpa också de övriga lagregler som gäller för allmänna åklagare. (I 1975 års instruktion togs vidare in en särskild regel om rätt för JO att göra kritiska eller vägledande uttalanden, som sedan har överförts till den nu gällande instruktionen.)

År 1957 fick JO till uppgift att även utöva tillsyn över de kommunala myndigheterna.

Den beskrivna utveckling av JO-ämbetets roll innebär att tyngdpunkten för verksamheten successivt har förskjutits från en repressiv till en vägledande och rådgivande funktion. Uppgiften att förebygga fel och att allmänt verka för en riktig rättstillämpning har kommit att få företräde framför åklagaruppgiften.

Utgångspunkten för JO:s verksamhet är idag - liksom för 200 år sedan - den enskildes intresse av att bli föremål för en lagenlig och även i övrigt korrekt behandling från myndigheternas sida. JO-ämbetet är i dag en del av det konstitutionella skyddet för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter.

JO:s tillsyn bedrivs främst genom prövning av klagomål från allmänheten. Vidare gör de fyra ombudsmännen inspektioner och andra undersökningar som de anser vara nödvändiga. JO är däremot - i motsats till de reguljära myndigheterna - aldrig skyldig att sakpröva inkomna ärenden. JO gör i stället en egen bedömning av vilka klagomål som skall utredas och vilka som skall lämnas utan åtgärd. Det förutsätts emellertid att JO skall inta en generös hållning gentemot de klagande och på något sätt utreda varje klagomål som ger anledning att anta att något fel har begåtts. Det inträffar också att JO visserligen inte finner anledning att utreda ett klagomål men istället på eget initiativ utreder andra aspekter av en myndighets handläggning än de som klaganden har påtalat.

JO-ämbetet är i dag liksom år 1810 - då den första JO:n, Lars Augustin Mannerheim, utsågs - helt fristående från regeringen och den under regeringen lydande myndighetsorganisationen. Ämbetet brukar därför beskrivas som ett organ av extraordinär natur. Detta innebär bl.a. att JO:s verksamhet inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra organ i samhället.

Även om tillsynen över myndigheternas rättstillämpning i konstitutionellt hänseende framstår som en uppgift för riksdagen, har det av principiella skäl ansetts oacceptabelt att det förs in något politiskt moment i granskningen. JO intar därför en i hög grad självständig ställning även gentemot riksdagen. Riksdagen anses exempelvis inte kunna ge en ombudsman direktiv avseende ett särskilt ärende, och riksdagen kan inte heller i efterhand framföra synpunkter på handläggningen av och beslutet i ett visst ärende. Riksdagens styrning av ombudsmännens verksamhet sker i stället genom föreskrifterna i JO-instruktionen och behandlingen av JO:s budget. Det är riksdagen som beslutar om JO:s budget - inte regeringen/finansdepartementet.